城鎮化中失地農民社會保障法律體系建設

段朋恩

陜西省咸陽市旬邑縣委黨校

城鎮化中失地農民社會保障法律體系建設

段朋恩

陜西省咸陽市旬邑縣委黨校

征用農村集體土地，是我國工業化，城市化建設和經濟發展的客觀要求。征用農村集體土地其實是一個是農民失去土地的過程，由此帶來的失地農民的社會保障問題是我國工業化和城市化進程中一個影響面非常廣泛的社會問題。為避免因征地導致的農村新的社會矛盾發生，必須大力完善有關征地、土地收益分配、農村集體經濟組織成員管理法律、法規建設，是涉及貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要問題。努力完善土地征用法律體系，建立失地農民基本生活保障體系，使農民失土不失業，失地不失生活質量，并且最終使廣大被征地農民過上比原來更加富裕美好的生活。

農村征地；社會保障；法律制度；征地補償；失地農民

近幾年，我縣的經濟快熟發展，城鎮化建設迅速推進的重要時期。在此背景下，我縣各地出現了征用土地的高潮。這些土地的征用，也是為了確保我縣城市化建設和經濟建設對土地的需求。為了做好土地征用工作，各鎮、鄉和街道付出了艱辛的努力，部分鎮鄉、街道在一定時期內，把土地征用工作列為中心工作，夜以繼日，深入細致地做好被征地農民的思想工作，確保了土地征用工作的順利進行。但是也應該看到，由于對土地征用方式及補償金額補償方式上存在爭議，在集體經濟發展留用地，失地農民就業、失地農民養老保障等方面存在缺陷，使得土地征用工作呈現越來越難的趨勢。本文以筆者實踐參加農村征地工作，以社會矛盾實際案例為基礎，著重從法的角度解讀當前農村征地方式，補償金額補償方式，集體經濟發展用地，失地農民就業、失地農民養老保障等、解決產生的社會矛盾等方面全面研究依法解決農村征地諸多方面的對策。

一、問題及困難

(一)農村土地征收存在的問題

1、土地征用補償標準不盡合理

我縣現行土地征用補償標準區域間差異較大，現行中心城區土地征用補償標準根據城市規劃路網依次遞減的辦法，使得同一地塊土地征用補償標準各異，征地補償標準變化較大，在較短的時間里不同次征地標準變化大，農民較為期待未來地價，使得征地困難增加。相鄰地塊土地征用補償標準懸殊，在實際土地征用補償中很難操作到位，并且極易造成征地補償爭議和糾紛。

2、被征地農民的就業和基本生活沒有保障

幾年來，我縣在土地征用中普遍存在采用單一的貨幣處置辦法，對被征地農民的就業要求沒有引起足夠的重視。尤其是大片征用土地，往往使農民一夜之間就失去大部分土地，因此使被征地農民有一種“措手不及”。

3、土地征用補償費分配不規范

政府對土地征用補償費分配缺乏指導和監督，分配中“一村一策、一鄉一策”，分配方案比較混亂。多數村莊在分配中違背了法律和政策的基本精神，常常出現“吃小戶”現象，個別農民的正當權益無法得到保障。同時，由于缺乏政策的規范和約束，各村的土地征用補償費已趨向全部分光的現象，村集體資產沒能很好保留導致集體經濟薄落，村公益事業，基礎設施無法實施。

4、土地征用沒有依法實施

在實際工作中“先征后批、邊征邊用邊批”現象比較普遍，從而使土地征用工作理不直、氣不壯，對征地過程中出現的阻撓、干擾行為也不能及時給予依法處理。國土資源部門不直接參與土地征用政策處理工作，因此，對統一執行政策，依法實施征地，形成征地工作合力帶來消極影響。

(二)失地農民的社會保障問題

1、新老政策的銜接問題

新老政策銜接涉及兩個層面：一是養老制度本身的銜接問題，二是失地農民安置政策的銜接問題。 我們縣是經濟欠發達地區，目前同時運行著四套養老保障制度，即失地農民養老保障制度、“雙低”基本養老保障制度、農村基本養老保險制度和城鎮職工基本養老保險制度。目前的做法是根據失地農民的不同情況，讓他們自行選擇參加不同的養老保險制度。

2、失地農民養老保障制度的問題

失地農民養老保障制度的可持續問題，實際上是養老保險基金的支付能力問題。被征地農民開始領取基本生活保障金(1-3檔)，各檔次對生活的保障水平不同，保障水平不高，對于基本失地的農民來說，保障效果差。同時按目前的物價水平測算，未來滿足基本生活保障的水平較低，養老保障資金的籌集也一大部分由政府承擔，承擔這個缺口只有靠政府的財政托底。這必須引起必要的重視。

3、保障失地農民利益與優化投資環境的關系問題

據有關人士介紹，我縣失地農民養老保障制度的方案幾易其稿成型后，才得以公布實施。一個重要的因素就是，即將實施的新辦法會提高征地價格，增加企業用地成本，對企業投資產生不利影響，降低區域經濟的競爭力。如何既保障農民的切身利益，又能優化投資環境，是地方政府較為頭痛的問題。事實上，失地農民享受的最低生活保障金額還不如最低生活保障標準上。

綜上所述，我國當前政府征地問題較多，也沒有針對失地農民全面有效的社會保障制度，農民失去土地不僅意味著失去了賴以維持生計的物質資料，更意味著醫療、養老等一系列社會保障權利的喪失，必將成為引發多種社會矛盾的導火索。

二、解決對策

關于農民失地后的社會保障問題，僅有國務院的文件完全不夠，故造成對此問題的立法缺失，不僅如此，因為缺少具有立法權威性和高度統一性的法律法規，造成各地舉措參差不齊，效果欠缺。因此，如要解決失地農民的社會保障問題，再加之農民問題已具有國家發展的戰略地位，成為和諧社會的一把標尺，因此解決此問題具有非常重大的意義。

(一)嚴格按照《土地管理法》規定的征地工作程序

1.征用土地必須依法批準。未經批準的土地，政府不能隨意征用。

2.土地征用必須統一?！锻恋毓芾矸ā芬幎?，土地征用只能由縣級以上人民政府組織實施，而具體承辦單位是縣級以上國土資源管理部門，實施統一征地。

3.土地征用必須公告?！锻恋毓芾矸ā芬幎送恋卣饔谩皟晒嬉坏怯洝钡墓ぷ鞒绦?，即土地征用公告、征地補償方案公告和征地補償登記。

4.土地征用必須公平。在土地征用補償過程中，對同一片區、同一物類必須實行同一補償標準。

(二)制定《社會保障法》，建立健全社會保障機制

近年來社會保障立法逐步轉到按照社會主義市場經濟要求進行體制創新的階段，但中國社會保障立法以維護社會穩定與社會公正立法理念，還未能真正清晰地體現出來。立法理念的落后以及沒有統一的《社會保障法》制約了我國社會保障制度的發展。

制定《社會保障法》，首先，應擴大社會保障的覆蓋范圍。改變我國現行社會保障實施范圍狹窄的局面，要將養老保險、醫療保險、失業保險等的實施范圍切實擴大到鄉鎮企業、小集體企業、私營企業、三資企業等各類企業的職工，使所有企業職工都能享受社會保險待遇；統籌城鄉發展，最終建立一個統一的包括全體勞動者在內的社會保障制度。其次，考慮專章規定失地農民的社會保障問題。其內容包括：明確政府對失地農民的社會保障責任；失地農民社會保障的范圍；建立失地農民保障基金以及基金來源與原則等。

(三)完善土地收益分配法制建設

農村集體經濟組織是土地所有權的代表，是物權法中非常重要的法律主體。應盡快制定農村集體經濟組織章程，明確規定集體性質、土地所有權范圍、承包土地管理、成員資格的取得和喪失、成員的權利和義務。

土地所有權蘊涵的經濟利益涉及到國家、集體和個人。對土地集體所有制性質是“共同共有”還是“按份所有”，應該作明確的規定。因為這關系到農民、村組以及村經濟組織的法律地位和利益分割，這樣才可以讓村集體在征地收益分配時做到有法可依，減少村民與集體之間的矛盾。

目前法律法規對征地補償發放方式沒有統一的規定，實踐中的方式多種多樣，有的比較合理，有的就不怎么合理。法律的規定應該讓農民能夠有充足的資金及時進行再生產或用于其他方面，讓農民從生活上得到保障，在心理上得到穩定。明確分配方式、程序、救濟途徑等是化解征地收益分配矛盾的最有效方法。

[1]張昊，隋想.新型城鎮化進程中失地農民權益保障法律問題研究.哈爾濱商業大學學報(社會科學版)，2014(01)

[2]杜超群.山西省城鎮化進程中失地農民的社會保障研究.山西農業大學學報(社會科學版)， 2014(01)

[3]徐嘉輝，李爽.建設城鎮化進程中失地農民社會保障體系的思考.東北農業大學學報(社會科學版)，2007(03)

[4]高勇，張昊，朱鳳義.論城鎮化中的土地征收問題與法律制度完善.齊齊哈爾大學學報(哲學社會科學版)，2015(12)