社會分化、政策調節與族際整合

【摘 要】族際整合是多民族國家整合的重要議題，關乎國家認同和合法性的締造。中國現代化進程中，以“三大差距”為表征的社會利益結構失衡，影響到多民族國家的有效整合。協調族際利益關系，是族際整合中最為根本的問題。消解多民族社會結構緊張，應在公正協調的發展邏輯下，推進區域協調發展和社會發展優先。特別是要發揮社會政策的調控作用，著力推進以改善民生為重點的社會建設，優先縮小人類發展差距，確保各民族、各階層共享改革發展成果，維護族際利益整合的公正性及建筑于其上的政治合法性，創造中國族際整合的新機制。

【關鍵詞】多民族國家；國家整合；族際整合；社會政策

【作 者】曹愛軍，甘肅政法學院副教授、法學博士。蘭州，730070

【中圖分類號】D633.1 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004 - 454X（2016）01 - 0023 - 006

引 言

國家整合是建立并維持國家整體性和統一性的過程?，F代國家的整合包括橫向的整合和縱向的整合兩個方面。橫向的整合，即對疆域之內的不同地區進行的地域的和行政的整合，對不同地域上的不同民族進行的政治和文化的整合?？v向的整合，即將社會所有階層整合到統一的政治社會，創造在法律上享有平等地位的國家公民 [1 ] 61?！昂戏ㄐ允钦紊w的根本”[2 ] 123，締結政治合法性是國家整合的基本任務。國家整合是國家一體化的過程，就是要消減各種分化力量，維護國家的統一性和整體性；就是要創造制度規范和共同文化，締結國家的內聚力和認同感。

在多民族國家的國家整合和合法性締造中，民族是一個至關重要的因素。民族作為一種具有共同文化歸屬的群體，需要生活在特定的國家建構之內 [3 ] 53。在多民族國家中，國民在民族歸屬上的差異，是國家的結構性特征之一。國家建構必須通過“共同的法律、政治紐帶”，將生活在同一領土范圍之內，但文化傳統迥然相異的各民族凝聚起來，創造一種超越族裔認同的政治認同，締造國家的合法性。族際整合是多民族國家整合的重要議題，關乎國家的主權統一和穩定團結。族際整合是復雜而困難的，它需要積極面對并妥善處理各民族在族裔文化、價值取向、利益訴求等方面的差異，以及由此引起的各民族之間及各民族與國家之間在資源和權利分配上的分歧。

中國是多民族國家，各民族在居住區域、人口規模、資源占有以及歷史沿革、現實際遇等方面都存在不同程度的差異性。這種差異性得到了國家民族政策的關切，國家不僅在形式上承認和保護少數民族的正當權利，而且在行動上致力于促進少數民族經濟文化的繁榮發展?，F階段，我國各民族成員已經實現了政治權利的完全平等，存在經濟社會發展上的差異，在很大程度上是“三大差距”在民族社會層面的反映。這種差距盡管主要是地理空間和社會結構意義上的，但客觀造成了民族地區發展的后發劣勢及少數民族發展的相對滯后。這樣，人們會從族際關系的角度看待不平衡發展問題，可能影響到國家的族際整合。

利益協調是族際整合的聚焦點。促進多民族國家族際整合，維護中華民族多元一體格局，一方面要維護以國家利益為表現形式的人民的整體利益，另一方面需要建立以容忍差異為特征的社會民族關系的和諧。這就是說，國家整合需要將各民族的利益凝結起來，形成國家整體利益。在此過程中，尊重各民族合理的利益訴求，通過族際互動和利益整合予以保障。在現行的國家民族政策制度框架下，遵循公正協調的治理邏輯，發揮公共政策的普惠效應，引導族際整合沿著消解地區差距和民族差距，促進區域協調和利益整合的方向發展，是完全必要的，也是現實可行的。

一、社會分化危及國家整合

（一）“三大差距”衍生分化張力

受地理區位、資源稟賦、歷史傳統、發展戰略、政策取向等因素的綜合作用，我國經濟社會發展呈現出一種非均衡的格局，突出表現為“三大差距”的顯性化。著名投資咨詢公司摩根士丹利2009年5月發布的《一個中國，三個經濟體：中國的地區差距》報告指出，從最廣義的地理空間來看，中國存在東部、中部和西部三個經濟體。我國的區域差距是與國家的梯度發展戰略相關的，表現為一種以經濟為基礎的綜合差距，涵蓋了民生發展和社會領域。亨廷頓說，“現代化的一個至關重要的政治后果便是城鄉差距” [4 ]555。我國的城鄉差距突出表現為城鄉二元結構，是計劃經濟時代國家發展“政策偏向”引發的城鄉差別對待的產物 [5 ]。改革開放以來，我國實施了一系列旨在促進城鄉經濟協調發展的政策措施，城鄉聯系顯著增強，但制約城鄉二元結構的體制性問題尚未得到根本解決，城鄉有別的社會福利制度未能完全破除。與區域差距、城鄉差距相伴隨的是貧富差距。市場經濟的發展和經濟體制的轉軌，經濟形式的多樣化和產業結構的轉型調整，產生了重大的利益調整和社會結構分化，社會財富的階層分化日漸明顯。財富的過度集中拉大了貧富差距，已“影響到人們對社會公正的信念” [6 ]。

中國的“三大差距”是一種綜合差距，以經濟差距為主要表現形式，同時波及社會和文化領域。在某種意義上，我國日益顯現的“三大差異”是經濟社會發展的表征，蘊藏著社會利益格局失衡的張力。需要指出的是，在任何一個社會的重大結構性變遷時期，公平和正義都是能夠凝聚人心因而也是促進國家整合的有力武器。中國不斷擴大的“三大差距”，如果得不到有效抑制，將構成對社會公正秩序的消解。

（二）社會分化危及國家整合

我國的“三大差距”是客觀存在的，是長期以來多種因素綜合作用的結果?！叭蟛罹唷钡闹鸩嚼?，遠不是自然環境論所能解釋的，需要理性反思國家的政策設置。區域差距在很大程度上是與“階梯型”的區域發展政策相關的。區域發展失衡的背后隱藏著巨大的利益分殊，這種利益格局的形成，在很大程度上造成了“一個中國，三個經濟體”的格局，考驗著國家的地域整合能力。與此同時，“城市偏向型”發展偏離了國家政策供給的公平性，造成了城鄉分割的二元體制，城鄉居民被賦予不同身份?！皣翊觥北恢贫然某青l差別待遇所取代，國家強制性的行政整合造成城鄉隔離，造成了“一個中國，兩個社會”的二元性整合 [7 ]。此外，伴隨經濟形式的多樣化、經濟體制的轉軌，以及工業化、市場化和城市化，我國出現了明顯的社會結構分化，形成了復線型、立體式的分層結構。社會分層是市場經濟的必然產物，合理的階層結構應該是“橢圓型”的，但中國的階層結構卻呈現出“啞鈴型”，社會利益格局呈現極化分布，國家面臨著縱向整合的巨大壓力。

我國“三大差距”的逐步拉大，已經不是社會自發機制所能調節的，更多地需要從公共政策層面尋求化解方案。從哲學的角度來講，分化與整合是發展中相反相成的兩種力量，它們既共生互賴、又相反而動。市場經濟必然帶來社會分化，但分化應該是有限度的，越過合理性的邊界，就成為國家整合的消極力量，有悖于國家的一體化?！叭蟛罹唷眴栴}的核心，不是差距是否應該存在的問題，而是差距是否應該控制的問題?，F階段，調整國家發展模式，平衡社會利益格局，是增強國家整合能力的關鍵節點，關系到社會和諧穩定和國家長治久安。只有這樣，才能將處于分散、分化狀態的各個部分——地域的、民族的、階層的——聚集在一起，維護國家的整體統一。

二、多民族國家的族際整合

（一）族際整合的“主義之爭”

國家不是自然發生的，而是建構起來的政治共同體?，F代國家是主權意義上的民族國家（nation-station），國家建構的過程既是國家主權建構的過程，也是政治民族構建的過程，二者互為前提，不可分割 [1 ] 54。民族構建“意指向一個具有權威性的國族范式方向積極同化和標準化的過程”[8 ] 527。就中國而言，現代民族構建意味著締結“中華民族”層面的政治共同體。在多民族國家中，各個民族既存在共同利益，也存在利益差異。共同利益是凝結各民族共建統一國家的基礎；而利益差異則會引發民族間的利益博弈。無論是前者還是后者，都是通過族際互動來體現的。多民族國家的族際互動并不必然沿著應然的方向發展，族際政治互動引發的族際矛盾和族際沖突時有發生，甚至會引發業已建立起來的政治秩序的混亂。這就是說，多民族國家中民族利益的多元性、差異性和復雜性，需要通過有效的族際整合來消解分化張力，增強國家的內聚力和統一性。

族際整合的政策選擇，往往蘊涵著某種價值取向，形成對族際政治整合的行動指引。在族際整合的價值取向上，西方世界存在著兩種不同的立場：一種是同化主義，另一種是多元文化主義。同化主義倡導個人權利平等、國民身份同質化，強調把具有不同文化背景的人群（包括族群）整合到一個統一的國家政治共同體。多元文化主義則以族裔集體權利為基礎，強調不同族群在權利上的“差別平等”，試圖通過對少數族群的優待達到族際政治整合的目的。1970年代以來，多元文化主義逐漸興起，似乎成為解決族際問題的“靈丹妙藥”。事實上，就在多元文化主義大行其道之時，西方一些國家出現了“身份危機”和“認同危機”。政治學家紛紛從國家利益、政治認同的角度出發，對多元文化主義的理論邏輯和政策效應提出質疑。布熱津斯基指出，多元文化主義隱含著“潛在分裂作用”[9 ] 125，它可能使多族群的美國陷入“巴爾干化”。亨廷頓認為，多元文化主義作為一種意識形態，損害了美國“文化核心和‘美國信念的合法地位”[10 ] 16。就多民族國家族際政治整合而言，問題的關鍵不在于一個國家要不要多元文化，而在于文化多元化是否有助于增進國家整合。

（二）超越族際整合的“主義之爭”

從政策設計的初衷來看，多民族國家的民族政策都是為了促進族際整合和國家認同，而不是為族群民族主義提供制度空間。中國在族際整合的價值取向上，學術界形成了兩種代表性的觀點：一種主張少數民族身份的“公民化”，強調全體國民（不論民族身份）在所有權利和義務上都是平等的，通過公民權利保障和實現，促進族際整合和國家認同。另一種則堅持少數民族集體權利的正當性，主張通過優惠性“差別待遇”和制度安排，逐漸消除少數民族在經濟社會上的不利地位。在應然意義上，國家民族政策是以促進族際整合、促進國家認同為目的的。在政策效應上，我國民族政策發揮了促進族際整合和國家認同的作用，因而總體上是有效的。需要指出的是，強調差異的民族政策在追求國家認同過程中強化了族裔身份，在邏輯上與國家認同并不是完全一致的。正如阿馬蒂亞·森所說，“一種強烈的——也是排他性的——群體歸屬感往往可造就對其他群體的疏遠與背離”[11 ] 2。我國族際政治整合在價值取向上，應當“以同為主，承認差異，但不去強化或固化差異”[12 ] 100。

協調族際利益關系，是族際整合中最為根本的問題。作為主權疆域內的最高權威，國家在促進族際整合的任務是：一方面需要維護國家的主權完整，凝結國家的整體利益；另一方面需要建立以容忍差異為特征的民族關系的和諧和民族利益的均衡。在現行的政治秩序下，國家作為協調和解決民族問題的不可替代的主體，擔負著歷史性的責任——尊重和承認各民族的文化特殊性，保障和促進國民整體的生存與發展權益。在社會全面轉型時期，保障各族人民共享改革發展成果，是抑制發展差距、消解分化張力的根本途徑。在國家民族政策整體框架不變的情形下，通過國家統一的政策設置，引導族際整合沿著求同為主、適當存異的方向發展是必要的。普惠型公共政策面向的是全體國民，它解決的是普遍性的經濟社會問題，而不是特定的民族社會問題。但是，這些問題在少數民族地區、少數民族群體中也是普遍存在的，甚至表現更為突出。通過統一性的公共政策、整合型的制度安排，原來被視為特殊性的問題獲得了一般化解決，既不會導致民族社會問題的“標簽化”，不會強化民族分界意識；也能促進地域、城鄉、階層、族裔的全面整合，有效維護少數民族的正當權益，全面提升其發展能力。更為重要的是，這種柔性化的處理方式，不會對現有民族政策制度框架造成沖擊，也不會造成族際整合理論邏輯上的“主義之爭”?？梢哉f，通過公共政策協調族際利益關系，推動民族社會相對均衡發展，是一種既正當可靠又能顯示效果的機制，具有普遍性的意義。

三、族際整合的政策路徑

（一）族際整合的國家治理新思維

我國民族政策是建立在馬克思主義民族理論基礎上的，是以各民族的實質性平等為價值取向的，是要為歷史上受到不公正待遇的少數民族做出補償，是要對現實中存在的民族社會問題進行正當性干預，顯示出政府在各民族平衡發展中承擔的道義責任。但在政策效應上，少數民族的優惠性政策安排，是以民族身份識別和確認為基礎的，在制度層面固化了族裔身份，在一定程度上弱化了公民身份的國家整合效應。而民族優惠政策特殊的“身份效應”和“路徑依賴”，往往會引發人們對民族社會問題簡單地做“標簽化”的解讀。在此情形下，適應我國少數民族的空間分布和利益格局，從區域協調、社會公正的邏輯出發，創造族際整合的新機制是必要的。

我國各民族成員已經實現了政治權利的完全平等，現實存在的經濟社會權利上的不平等，在很大程度上是由區域經濟發展差異造成的。在我國，漢族集中分布在東部和中部地區，少數民族則聚居于經濟發展相對落后的西部和邊疆地區。各民族人口在長期的歷史發展中形成了地理區域上的分區居住，其發展受所在地區資源稟賦、發展條件的限制，在社會經濟方面表現出的民族差距，實際上有很大一部分體現的是“地區差距”。在少數民族聚居的西部和邊疆地區，民族差距與地域差距存在很大程度的重合，縮小民族差距完全可以通過區域發展政策來調控。在國家治理層面，遵循區域協調發展的邏輯，將族際發展差距融入區域協調發展格局，推進西部大開發取得實質性進展，是“一個關注長遠、關注未來、關注少數民族發展的綜合戰略”[13 ]，不僅有助于限制地區發展差距，而且可以平衡族際發展差距，有助于協調族際利益格局。隨著西部大開發的推進，民族地區的經濟社會將獲得全面發展，少數民族群眾的生活水平將會顯著提高，族際利益分布將趨于平衡。在少數民族群眾的社會權利得到根本保障的情形下，基于公民身份確認的族際政治整合將取得實質進展。

中國是一個“超大型國家”，抑制“三大差距”拉大，修正社會利益結構，需要通過“增量調節”來推動。這種增量調節，應優先考慮關乎民生疾苦的社會領域。當下，推行社會發展優先戰略，實施普惠型社會政策，著力保障和改善民生，促進各民族平等發展和共同繁榮，是促進利益格局調整、族際關系協調、族際政治整合的理性選擇?，F代社會，保障公民基本權益，是國家政權合法性的基本條件之一?，F代市場經濟國家通過提供各種類型的公共服務，來緩解市場對社會的沖擊；通過各種福利幫助困難群體，緩解不斷出現的社會矛盾，保證社會秩序的相對穩定。社會政策作為社會公平的一種實現途徑，它能確保個體獲得普惠性價值的機會均等性，并為弱勢群體提供基本權益保障。對統一的多民族國家來說，在經濟發展差距短期內很難縮小的情況下，可以考慮以普惠型社會政策，推動基本民生領域和社會公共事業的發展，消減社會分化的張力。在此過程中，對經濟社會發展滯后的西部地區，適度采取政策傾斜和資源支持是必要的，符合“補償公平”的原則?？梢哉f，促進民生領域公共事業均衡發展，蘊涵著“以服務促進公平”的政策取向，發揮著“以服務限制差距”的功能效應。

（二）族際整合的政治發展新路徑

現代社會，社會大眾對政府統治的認可，在很大程度上是與政治體系、公共政策息息相關的。保障公民權利是現代國家的義務，也是政府不可推卸的責任?！懊裰鏖_創了平等承認的政治”[14 ] 29，創造了民族的社會歸屬感和國家認同意識，提供了族際理性、規范互動的制度框架?，F代人權理論的平等內涵、多元異質社會的結構轉型，需要“精英政治”與“平民政治”的妥協互適。李普塞特說，“缺乏參與和代表也反映缺乏有效的公民權，因而也缺乏對這個制度的忠誠”[15 ] 162。在既有的國家政治架構和族際政治制度安排基礎上，導入合法、規范、有序的政治參與機制，是實現基層民眾政治權利的重要途徑，也是形成政府、民族精英與基層群眾理性互動的機制設置。民主參與機制的創造，是在化解代議制民主引發的認同危機中產生的。參與民主、審議民主等在民意表達、利益整合中的功能作用，有助于促進全社會就公共利益、公共需求達成共識，將民族利益整合進國家利益和社會公共利益之中，并通過后者的實現而得到維護。這樣，制度化的利益訴求就可以通過柔性化的機制得到實現，并有助于消解民族精英訴諸民族利益謀取私利的可能。隨著少數民族群眾合法權益的普遍實現，自然會傾向于服膺于現有的政治秩序。

民主與民生是相互依存的，它們都“需要掌權者自覺地、持續地加以關注和審視”[2 ] 123。在多元復雜的社會中，經濟社會發展失衡誘發的族際利益沖突是合法性危機的重要根源?，F代國家的政府，不僅需要關注公民對政治平等、政治權利、政治參與的理性訴求，也需要重視全社會的民生發展訴愿，考慮“保護不同的地方利益”[16 ] 530，以增強國家的包容性和整合能力。20世紀后半葉以來，發達國家在社會福利、民生保障等方面的實踐，為政治合法性注入正能量。然而，發展中國家在追求現代化進程中，忽視民生改善造成的社會問題，正危及國家的政治秩序。拉美國家現代化進程中，社會保障制度的“碎片化”，導致產生了“拉美病”；中東地區因民生缺失引發的“阿拉伯之春”，引發政局動蕩和社會撕裂。民生問題，不僅是經濟問題和社會問題，而且也是重要的政治問題?！懊裆淖畲髥栴}就是民眾的權利問題”[17 ]，民生問題解決不好，公民的社會權利就會被懸置起來；民生問題解決不好，國家的政治整合就可能弱化?！皼]有安全感就意味著沒有合法性”[18 ] 7，政府只有通過民主法治、社會政策為社會提供安全保障，政治統治才能贏得民眾的支持。我國的區域發展與民族發展具有一定程度的“同構性”。推動欠發達地區民生事業的發展，實現社會福利、公共服務的全面普惠和公平共享，努力減少社會貧困現象，縮小人類發展差距和知識發展差距，不僅能夠滿足少數民族民生改善和利益共享的要求，抑制、調節和平衡民族社會利益格局，實現民生領域的補償公平；而且可以通過公共服務的聯動效應，推動社會服務業有序發展，從而促進區域經濟走向相對均衡發展 [19 ] 37。這樣，平等的要求也逐漸從社會表面（法權方面）深入到社會深層（社會經濟領域），升華到社會平等的實質內涵。

四、余論：族際整合的現實邏輯

改革開放以來，我國開創了以政治有效性累積政治合法性、促進國家整合的道路。經濟主導下的政績追求在給國家帶來繁榮的同時，也在一定程度上產生了經濟與社會的“脫嵌”，表現為“三大差距”的不斷拉大與社會建設的明顯滯后，誘發了多民族社會結構緊張。建立一個公平正義的社會，必須“以公正為中心重構改革話語”?，F階段，推進區域協調發展與社會發展優先，深度調整社會利益結構，全面改善大眾民生福祉，是中國普惠性、整合型公共政策的應然選擇。在中國族際整合的意義上，普惠型公共政策與少數民族優惠政策的協同，發揮著國民待遇與補償公平相耦合的整合效應，構筑起一種新型的統分結合的族際整合模式，體現著基于公平正義的國家整合導向，促進族際整合走向以公民身份確認為基礎的道路。

民生不僅是政治功能的體現，也是政治功能的基礎。任何合法的政權，“必須能夠繼續掌握生存照顧之功能?！盵20 ] 79現代社會，民生不再是政府對公民的恩賜，而是公民對政府的權利訴求，它以保障和實現人的基本權益為實踐邏輯，隱含著對國家與社會、政府與公民關系的理性認知和合理調整?，F階段，中國已進入“高風險社會”，面對不斷拉大的“三大差距”，面對民生發展滯后引發的社會問題，政府應承擔起生存照顧之責任，擔負民生保障的“最終擔保給付”責任，通過普惠型、整合式的政策方案，清除公共服務的機會缺失、制度分割、差別對待等問題，使社會各民族、各階層都能平等參與分享改革發展的“紅利”，根本改善全體國民的生活境況。就多民族國家的族際整合來說，推進民生發展的特殊意義在于：通過民生保障和民生改善，深度調整族際利益格局，舒緩現代化進程中出現的多民族社會結構緊張，引導國家建設步入公正協調發展軌道，重構國家整合的新動力和新機制。這樣，政治系統才能逐漸從“特定性支持”轉向“散布性支持”[21 ] 298。

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﹝責任編輯：袁麗紅﹞