綠色湖南建設背景下生態補償機制的路徑選擇研究

段小莉 彭麗娟

（長沙環境保護職業技術學院 湖南長沙 410004）

綠色湖南建設背景下生態補償機制的路徑選擇研究

段小莉 彭麗娟

（長沙環境保護職業技術學院 湖南長沙 410004）

生態補償機制可以通過在源頭上合理調配自然資源和經濟利益，調整不同利益群體之間的經濟關系，限制性地引導人們自覺保護、科學利用生態環境，實現人民群眾對建設和諧社會的目標要求。要構建湖南生態補償機制，還需要針對湖南的特點， 找準生態補償機制的路徑與方式，才能有效運作。

綠色湖南 生態補償機制 路徑選擇

生態補償機制是以保護生態環境。促進人與自然和諧發展為目的,以法律保障為前提,運用政府和市場手段,明確并調節生態環境保護和建設相關的各方利益關系,對生態補償的具體運作進行規定,使生態補償能夠順利進行的制度安排。湖南是資源大省,素有“有色金屬礦之鄉”、“非金屬礦之鄉”的美稱。但是生態環境污染問題嚴重,尤其是重金屬污染嚴重。如數據顯示,湘江（株洲）霞灣港段排污口下游河床底泥的鎘、鉛等重金屬含量超標1800倍、52倍；湖南全省受重金屬污染的土地面積達28000公頃,占全省總面積的13%。同時由于自然、歷史及發展不平衡等原因,湖南2012年還有767萬貧困人口,占全省總人口的10.96%。因此,如何科學有序地推進生態補償機制建設,處理好建設生態環境與發展經濟的尖銳矛盾。

1 不斷促進立法進程改革的深入，從而為生態補償提供保障

從專業化角度出發,生態補償立法方面存在的缺失屬于限制以及阻礙生態補償機制順利運行的重要原因,相關人員應針對這種情況以最快的速度出臺相應的環境法典或者是環境基本法律法規,從而有效建立起高效性、權威性以及規范化的管理制度體系,在一定程度上確保生態補償工作實現規范化、科學化以及法制化。此外,還必須要利用相應的法律法規有效整治破壞環境的不良行為,對其實施科學化約束。相反,對一系列保護環境行為進行鼓勵以及支持?，F階段,我國已經按照社會發展的實際情況出臺了相應的《生態補償條例》,我們還需要在該條例的前提下,盡快編制以及出臺《生態補償法》,從而借助法律形式制定出科學化的補償范圍、補償對象、補償方式以及補償標準,從根本上使生態補償的相關機制建設可以得到法律上的支撐。

2 認清輕重緩急，科學構建補償機制

從某種程度上講,西方一些發達國家在生態補償范圍上往往相對較長,甚至囊括所有環境友好措施。然而這些補償政策通常情況下都會與其強大實力相關聯。因湖南中部在經濟發展方面屬于欠發達地區,并不具有執行生態補償的相關條件,所以,在未來的實際工作過程中,相關管理人員應對該省的生態環境情況進行科學化的評估,有效分清輕重緩急,然后按照最終的評估結果來確定相應的優先秩序。具體來說,我們可以將生態補償合理劃分成三個級別,也就是優先補償、重點補償以及拓展性補償,從而更好的把有限補償相關資金用到關鍵位置,從根本上提升資金利用率。

針對存在突出生態環境問題但卻不能夠及時有效制止,從而引起嚴重后果的不良行為,應實施優先補償。針對生態問題嚴重,或者是對生態環境產生明顯影響的相關行為,必須要實施重點補償。比如重要湖泊的部分水源地、礦產開發區域以及區域性的河流集水區域保護補償等?，F階段,對于類似補償,我國中央財政僅僅是提供扶持,卻不能將其作為資金來源主體,完全可以采用流域補償方式以及產業補償方式實施有效補償。針對有助于生態環境建設的相關行為與措施,可以實施拓展性的補償,例如生態農業補償、節水措施補償以及水土保持補償行為等。此外,針對該類補償,可以借助政策補償方式、技術補償方式以及市場補償方式來執行。比如永州養殖業在轉型方面的稅收優惠政策與郴州礦區稅收優惠政策等。

3 發揮政府以及市場相互間的互補作用

通過對國外相關政策體系以及生態利益相關補償管理機制的科學化分析研究,一般情況下他們都是采用市場化手段以及政府化手段相互補充的手段來執行,并做到不同階段有不同重點。從世界各個國家的生態補償實踐活動來說,政府往往占據著主導性地位,而且也屬于生態效益的關鍵性購買人員,可以利用科學化的市場管理借助合理調節不同經營人員間的利益。比如法國以及馬來西亞林業基金當中,國家政府所給予的大量財政撥付一般會占據較大比重,然而美國以及哥斯達黎加等的國家在對該問題進行處理的時候,也說明了市場競爭機制的重要作用,不僅要高度重視政府的重要地位,還應充分發揮市場競爭機制作用。政府為了在一定程度上獲取最佳生態補償效果,可以充分實現經濟政策以及市場機制的有機結合,進而促進生態效益的提升。

在國外相關先進經驗的指導之下,相關人員設計出了湖南省的限制開發區域以及禁止開發區域相應利益補償機制,這種情況下,必須要明確把專業化的財政轉移支付看作限制區域以及禁止開發區域生態化補償重要工具,然后進一步促進財政轉移支付在應用規模、具體來源以及實際使用情況上的完善。此外,在遵循中央對地方縱向型財政轉移支付前提下之下,積極探索依托湘江流域、重點自然保護區以及重點工礦區的橫向型轉移支付,進而發揮轉移支付在生態環境保護方面所獨有的支撐作用。

近年來,湖南省堅持市場以及政府互補性的基礎原則來開展生態補償活動,而且在完善環境稅收管理制度的基礎上,還日益完善了相應的生態環境價格管理機制與交易管理機制,進而建立起了公平性、公開性以及公正性利益共享以及責任分擔管理制度體系。排除政府生態補償以及金融補償行政性手段之外,還必須要按照不同區域的實際發展情況以及在市場機制方面的實際完善情況,促進市場機制的積極培育與完善,可以首先在部分區域實施大膽試點,引進國外比較成熟的處理方法與制度指標,實現生態補償的多元化以及差異化。

4 生態補償方式改革，促進長效機制的形成

4.1 生態節流型補償

從生態節流型補償最終目的出發,主要是確保生態補償可以憑借充足資金以及物質實施生態環境保護以及生態環境恢復。而且,一般情況下節流型補償往往會采用行政路線,具有相對較高的補償效率,然而值得注意的是生態補償金存在挪用成消費性支出的幾率。

現階段的資金補償屬于短期性質的生態補償,具有非常顯著的實施效果,屬于最直接以及最見效的方式之一,可以在一定程度上幫助資源保護地區實現社會經濟的快速發展以及生態環境的有效保護。然而,生態補償也存在一定的局限性,那就是生態補償在資金評估方面存在相對較大的難度,難以把握相應的生態補償范圍以及生態補償期限。此外,生態資金補償實際效果往往不持久,甚至僅僅屬于一般形式的救濟,不能發揮持續作用。

4.2 開源型補償

開源型補償也成為造血型補償,具體來說,就是把生態化補償資金有效轉化成“支持地方發展”的重要補償形式,進而形成科學化的造血機能以及自我發展管理機制。

開源型生態補償中的技術補償屬于智力補償的重要形式之一,其目標在于實現生態補償區域社會經濟的不斷發展,比如長株潭的一些發達地區,為湘江上游地區在技術以及培訓服務方面提供支持,這種技術性補償將會在一定程度上促進湖南省整個社會經濟的良性發展。根據相關研究結果顯示,生態補償的技術性因素一般會與生態環境惡化以及貧困因素緊密聯系,從而凸顯出技術性生態補償措施的關鍵性,實現利用智力手段徹底消除對生態環境保護不利的相關條件。此外,在生態環境的技術性補償層面,省政府必須要占據主導地位,充分借鑒我國對西部發展的相關支援戰略,實現發達地區對部分不發達地區的幫助。

當省地方政府存在資金缺乏的時候,其政策性生態補償更能發揮其重要價值。比如,借助土地優惠政策進行招商引資,然后借助相應的稅收政策積極引進大量的環保產業,在政策性擔保以及無息貸款或者是低息貸款方式的幫助下,為相應的環保企業提供大量小額貸款。此外,為了促進效果的充分發揮,省政府還需要推進湘江治理相關的國外貸款優惠政策,向世界銀行、WWF組織以及TNC組織等申請資助以及貸款,從根本上實現保護流域環境的有效保護。

目前,我國的異地開發補償模式也已經在我國的浙江省以及廣東等得到了廣泛應用。湖南省選擇“異地孵化”的生態補償戰略是比較合適的,而且也能夠符合綠色湖南產業結構調整的最終需要,該搬遷形式實質上是優化調整。而且可以實現項目補償與異地開發的有效結合,用省政府或者是一些發達地區來帶動地方政府發展。

我國湖南省專業化的生態補償機制仍然沒有完全建立,生態補償方式為“輸血型”生態補償,從某種程度上講,該種補償形式往往是政府補貼為主,而與環境治理沒有很大關系,很難實現社會經濟發展以及環境資源保護兩者的良性互動與和諧發展。因此,湖南省的生態補償機制發展目標是將“輸血型”補償機制向“造血型”生態補償機制發展。盡管補償路徑以及補償方式存在交叉重復,實際上也是從不同視角來論述湖南生態補償手段的。

5 分工合作，形成結構合理的生態補償機制

5.1 基礎性決策層生態補償機制

在決策層,相關的監督方人員需要對生態補償實際實施情況進行科學化評估,然后明確補償主體以及客體。在主體確定角度出發,我們可以采用相關方申請以及監督方確定的方式來操作。一般情況下,相關申請方主要有補償人員的主動申請、被補償人員申請以及其他組織與人員的申請。其他申請人員不僅可以選擇監督方自身,而且還可以選擇補償方部門或者是化工污染行業協會等。

5.2 標準化決策層

在主體中補償者與補償者的相互博弈和監督方的評估下確定補償標準、方式和期限等。在具體的實施中應以監督方出具的評估報告為基礎,主體各方進行博弈,對監督方給定的補償標準、方式、期限等進行再討論

從補償標準角度出發,最終的討論結果如果比監督方的具體報告結果低,則必須要根據監督方的相關報告標準實施補償。項目缺失可以主體各方進行協商后決定,當協商不成功的時候再提交監督方進行項目評估。

從補償方式角度出發,必須要最大限度合理選擇排除現金補償之外的補償方式,從而實現多種組合形式的補償,有效解決補償方式單一問題。而且若監督方已經確定了相應的智力補償方式,則不能夠再由其他形式的方式替代。

從補償期限角度出發,盡量不采用短期且一次性的投入方式進行生態補償。直接補償也不可以采用永續補償形式實施的補償。主體商討期限不能夠低于監督方在報告評估方面的時間。

5.3 評估層生態補償

主要是對生態補償機制的運行進行監督、評估。這一階段中,主要是生態補償機制的各項內容確定后,由監督方對補償者對補償的執行過程進行監督,防止補償者投機行為的發生。同時對補償過中各項數據、材料注意收集,對補償機制的運行進行效果評估,為以后其他生態補償機制的設計做鋪墊。為使收集到的數據真實可靠,不流于形式,可通過群眾上訪和抽樣調查等進行數據采集。

5.4 目標層生態補償

生態補償機制的最終目的就是實現補償客體的自我保護、自我管理、自我發展的良性循環。自我保護,就是要讓遭受到生態與環境破壞的地方重新恢復昔日生機。自我管理,就是不僅讓環境得到改善,還要使這種態勢繼續下去；自我發展是一種可持續的狀態,在不受外力幫助的情況下,能夠保持經濟、社會和環境的可持續發展狀態。

從補償主客體的確定、到補償具體事宜的商定、再到對補償機制運行情況的監督、最后到基本目標的實現,這是一個生態補償機制運行的比較合理的結構。其中,生態價值規律是核心,市場起基礎作用,法律是保障,公眾參與是條件,政府是主導,企業是重要主體,資源環境是客體。

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A

1674-2060（2016）03-0038-02

湖南省科學技術廳軟科學研究計劃“綠色湖南建設背景下生態補償機制的路徑選擇研究”（2014ZK3001）。

段小莉（1971— ），女，漢族，湖南湘陰人，大學本科，副教授，研究方向：高教管理。彭麗娟（1974—），女，漢族，湖南華容人，湖南師范大學法學院環境與資源保護法學博士研究生在讀，講師，研究方向：環境法。