新農村建設中土地規劃存在的問題及對策

（安徽華冶地源信息技術有限公司 安徽合肥230088）

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本文探討了新農村建設中土地規劃現實中存在的一些方面的問題，主要有制度上的問題、規劃編制問題和規劃實施問題。針對這些具體問題，本文提出三方面的建議：讓農民參與規劃，編制中注重優化土地利用的結構布局，實施過程予以法律保障、技術人才保障、土地資源保障、價格保障和打擊違法行為的保障?？傮w來看，加大政府的宏觀調控職能，加強農村土地合理規劃，保障實施力度，就一定能把社會主義新農村建設得更好。

規劃編制規劃實施對策政府職能

為實現土地的可持續利用，在農村土地的開發、利用、整治、保護等方面必須有一個統籌的規劃，在時間和空間上必須有一個長遠規劃與短期計劃。為了更好地配合建設社會主義新農村戰略的順利開展，農村的土地規劃工作具有重要意義，應該要充分發揮自己的功能和作用，提高管理水平和決策水平，確保農村土地的科學化利用和可持續化利用。

為此，應繼續探討新農村建設背景下土地資源的利用規劃，以實現經濟社會和資源保護的和諧發展，實現整個人類社會與自然環境的和諧發展。

1 新農村建設中土地規劃存在的問題

新農村建設穩步推進，目前各地難免會出現一些不盡如人意的現象，個別的還有不和諧的音符。經過研究整理，存在的問題可以分為制度上、規劃編制上和規劃實施上的問題

1.1 制度問題

1.1.1 各級規劃的核心職責分工不夠明確

現行總體規劃分為國家、省、市、縣、鄉（鎮）五級，應該說我國土地規劃體系在層次上是完整的，但每一級的控制指標和口徑基本上是一樣，上下級規劃之間，大都是由戰略到戰略的簡單重復，沒有根據具體情況作出明細條文規劃。

1.1.2 規劃實施缺評估，責任主體不明確

靜態的規劃觀念根深蒂固，缺乏動態的評估調整機制，規劃的社會公眾知曉度和透明度不高。規劃是為農民服務的，但是農民并不樂于接受。溝通做得不夠多和不夠有效。規劃往往沒有得到公眾的充分理解和認可，影響了公眾對規劃的監督、維護。

1.2 規劃編制問題

（1）土地利用規劃計劃體系不完善:農村土地規劃重總體規劃，輕專項規劃和詳細規劃。專項規劃和詳細規劃在規劃的編制和執行上不具備強制性，只是總體規劃的補充，不利于總體規劃的具體落實和實施，編制該類規劃的驅動力來自于行政命令和用地調整的需要。

（2）土地利用規劃計劃管理的城鄉統籌不足:土地利用總體規劃是對區域各類土地資源利用的時空安排，也是土地資源配置的具體調控手段。目前，我國土地利用規劃計劃管理中存在的突出問題之一是統籌城鄉不足。由于城鄉土地利用經濟效益的巨大差異，土地規劃計劃管理也存在顯著的城鄉差別，而且越是經濟社會發展水平低的地區，城鄉差別越突出。

（3）土地利用結構布局不合理。①村莊布局零亂，規模偏小。以家庭為單位的農業生產方式，使農村土地利用格局形成了相對封閉的不規則單元，農村居住分散化問題一直沒有很好的解決，農民長期習慣以“居民點+責任田”的自然院落的形式分散居住，形成了村民住宅“滿天星”式的分布格局。造成土地資源的大量浪費。②對農村居民點和農村道路網的布局重視不夠。當前農村產業結構正處在調整階段，農村城市化速度也日益加快，沒有通過總體規劃把保護耕地、節約用地與農村居民點布局調整、農村道路網布設結合起來，使之成為總體規劃的重要組成部分。③新農村建設中的“空殼村”現象嚴重。一些村舊村改造不力，“空殼村”現象突出，有的地方不注意舊村改造，農民富裕后舊房不拆蓋新房。導致村莊內部舊宅基地閑置，未能及時退耕還田，村莊建設向外圍擴展。形成了“外光內糠”的空殼村。

1.3 規劃實施問題

1.3.1 規劃缺乏權威性，得不到有效的執行

規劃實施中的最大問題是規劃得不到有效的執行，還存在“規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛”的錯誤思想。有些地方迫于政策的壓力，雖然將土地規劃的文本做得四平八穩，但土地的實際利用狀況與土地規劃文本上的內容相差甚遠。無視土地利用的布局，往往在規劃的農業用地區內建起了工廠，規劃大片工業用地區的地方，也僅僅在沿路地帶建設了少部分的工礦，造成用地布局的混亂。在個別地方規劃甚至被認為是阻礙了經濟的發展，使得土地規劃社會地位和法律地位都沒有達到應有的高度，權威性得不到充分體現。

1.3.2 規劃調整的隨意性得不到有效遏制

在縣、鄉（鎮）級規劃制定過程中，把交通方便、條件好的耕地留作一般農田，把條件差的、位置偏遠的農田劃作基本農田，即人們常說的“保劣不保優、保遠不保近”的現象相當普遍。地方上，在招商引資中，開發商或投資者為了降低投資成本，往往選擇拆遷量少，交通便利的農田進行投資開發；這樣可以比較方便地辦理“農轉非”的審批手續，而實際這種做法完全背離了土地利用總體規劃保護耕地的初衷，使《基本農田保護條例》得不到很好的落實。

1.3.3 違法用地的處理不力

農村土地管理部門雖然都在強調要建立最完善的土地管理制度，然而“未批先建、東批西建”的現象在農村仍然普遍存在，而這些違規用地一概以罰款終止，甚至有些村民通過層層關系，連罰款也免交，這給農民一個錯覺，只要有錢和關系就可以違法用地。因此，執法部門“以罰代拆”的行為，變相承認了農民違規用地的合理性。

2 針對存在問題的對策

針對上述三方面問題，提出如下解決對策。

2.1 提高村民對土地規劃的參與度

新農村建設背景下的土地利用，應該遵循因地制宜，根據當地特色進行合理規劃，合理布局，使當地人民生活水平提高以及改善生活質量，這是新農村建設的初衷，但是，建設和規劃，在實際實施中仍然會存在很多問題，這就需要領導與被領導的村民的及時溝通與交流，明白每一步的具體規劃。對于總體規劃，建設者應該及時向村民們發出建設動態，及時提供信息，讓村民們更加清楚發展的趨勢，不能總讓村民們做等待的一方，做積極參與建設的一方。讓村民們積極參與到村建規劃的修編、制定、管理以及建設用地的調整中，充分征求廣大村民的意見和建議，實行真正的民主管理、民主決策。

2.2 規劃編制對策

規劃編制應注重全面布局，統籌安排；調整和優化土地利用結構布局。

2.2.1 農村與城市、城鄉結合部的統籌規劃

加強城鄉總體規劃，重點做好城鄉結合部的定位，農村城市化不是讓農村和城市一般無二致。而是讓農村發揮自身優勢，因地制宜，對城鄉進行統一協調、統籌布局。

2.2.2 農村內部的結構布局規劃

（1）完善土地利用總體規劃內容，把農村居民點布局調整和農村道路網規劃作為土地利用總體規劃的內容。使零散村莊向中心村和小城鎮集中，工業企業向工業園區集中，完善農村道路網，為促進農村城市化進程創造條件。規劃的內容體系應由“指標控制體系為主”向“宏觀控制加空間布局相結合”的方向轉變。

隨著體制的深化改革，土地利用成為國家調控經濟社會協調發展的一個重要手段。土地利用總體規劃應弱化單純的指標控制和分配的功能，強化布局結構優化和用途管制的功能。對土地利用布局的研究不只是以往規劃存在的一個突出問題，也是土地用途管制難以嚴格履行的重要原因。本輪規劃要認真研究建設用地布局，市級以下應同步編制，落實到具體的地塊，使建設用地布局規劃與實際用地需求盡可能相符合。還要研究基本農田和其他需要重點保護的用地之布局，使其保得住、保得好。

（2）有序開展拆舊建新工作，因地制宜地進行以“空心村”整治為重點的舊村改造工作。

要挖掘村莊內部土地資源潛力，充分利用村莊內的閑散地、廢棄地及其舊宅基地，嚴格控制村莊建設用地向外延擴大，舊村址及時復耕還田。

2.3 規劃實施對策

編制規劃和實施規劃兩手都要硬，不僅注重規劃的編制工作，更注重規劃的實施過程和實施力度、實施效果。規劃實施要堅決用力，為此要從多方面對規劃的實施予以強有力的保障。

2.3.1 法律保障

政府制訂和出臺一系列法律法規，使新農村建設的土地規劃工作有法可依、有法可循?！锻恋毓芾矸ā?、《基本農田保護條例》等有關法律法規的規定，國家關于節約和合理利用土地、切實保護耕地的方針政策，部門、行業規范等等，成為公民行為的準繩，為土地規劃工作提供了法律手段和法律保障。今后還要進一步完善法律法規的內容，并研究和制訂新的指導性和操作性更強的規范。

2.3.2 人才、技術保障

加大技術、人才、勞動力投入。要提升土地利用規劃編制人員的專業知識水平和專業素養，進行在崗人員的繼續教育和技能培訓，同時選拔優秀的專業技術人員到事關民生大計的土地規劃的崗位。提高土地管理人員的專業化水平，保障土地規劃的順利實施。

2.3.3 土地資源保障

要加強土地整理，增加農地儲備。政府及國土資源部門要進一步組織土地開發整理工作，為農村經濟建設和新農村建設提供充足的土地資源。

隨著人口增長和社會經濟的發展，農地占用逐年增加，農地面積在大幅度減少。盡管在工業化、城市化的發展時期，占用一定數量的農地是必要的，但過多占用，加之農業技術進步較為緩慢，一定技術條件下農業生產力提高幅度有限，則會造成農地短缺，對糧食安全造成直接威脅?？h市當地政府及國土資源部門應注重加強土地整理，調整土地利用結構，以增加土地的有效供給；對土地資源進行復墾、改造及調整，促進農業土地利用有序化、合理化、科學化程度的提高；通過農業補貼政策，適度實行一定規模農地的休耕制度，并采取企業改制遷并、村落歸并、農田整理、廢棄地復墾等各種行之有效的土地整理方法，提高農地質量，增加農地儲備，進一步改善農業生產環境。

2.3.4 價格保障

要用價格機制來加強土地規劃實施的保障力度。

切實處理好發展與保護耕地的關系，最大限度地節約和合理利用資源，確保土地利用總體規劃的實施，還必須引進價格機制。首先，要將指標外的新增建設用地市場化。其次，要形成規劃區內外建設占用耕地的價格“落差”。再次，要用高價保護基本農田，在嚴禁占用基本農田的同時，對非占不可的基本農田，既要補充數量、質量相當的耕地，又要設置特別高的稅費，使一般性建設用地不敢妄動基本農田。對違法占用、破壞基本農田的罰款也應比占用一般農田增加數倍，從而切實筑牢保護基本農田的價格屏障。

2.3.5 打擊違法違規行為來保障規劃的實施

在規劃一旦經過確定后，嚴格實施。實施過程中任何單位和個人都不能隨意更改，確保其科學性，嚴肅性和長期性。杜絕規劃只是一紙空文、只編制不實施的惡劣現象，隨意更改規劃和調整規劃是對規劃的不尊重，甚至是違法的。這個觀念應該通過宣傳教育深入人心。

實施規劃過程中要加大對違法占地的監管力度和懲治力度。對于在一定程度上存在著的土地資源的濫占濫用的現象，大幅提高農地非農化成本，減少建設部門對農地資源的不必要的占用。

對不符合國家產業政策和土地利用規劃的項目用地以及一戶多宅、超標準用地、占優補劣，基本農田保護措施不落實及嚴重的土地違法違紀案件，一經發現嚴查到底，罰款之外還要施加行政的、刑事的處罰，嚴厲打擊。

應加強土地動態巡查，沒有合法用地手續的，任何建設項目不得開工；保護通過整理新增加的耕地，嚴肅查處違法占地、侵害農民利益、破壞基本農田等大案要案。加強新農村建設中的非法占地管理，通過壓邪來大力扶正，保障土地規劃的全面實施。

綜觀上述三方面的對策，我們不難發現都離不開發揮政府宏觀調控職能，提高政府對土地規劃的編制和實施過程的管理水平,對癥施治。新時期應建立起政府對土地市場的宏觀調控機制，促進土地資源的優化配置和集約利用，推進新農村建設的進程和提高新農村建設的成就。新農村建設中土地規劃存在問題并不可怕，只要我們積極研究對策，改革管理體制，建設經濟社會和資源保護和諧發展的社會主義新農村就不過百步之遙。讓我們堅定信心，加快腳步，向著勝利前進吧！

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新農村建設中土地規劃存在的問題及對策

■章慧娟嚴新國

F407.1[文獻碼]B

1000-405X（2016）-10-481-2