資產評估法的五大制度創新

俞明軒

資產評估法具有諸多立法創舉和一系列的制度創新。其中，最重要的是在執業準則制度、報告簽字制度、機構備案制度、委托人管理制度、行業協調管理制度這五個方面進行了制度創新

經過近30年的發展，中國目前有各類評估機構共1.4萬多家，評估師人數超過13萬，從業人員60多萬。評估行業為經濟的健康發展、社會的公平正義、資源的有效配置做出了重要貢獻，但長期缺乏一部專門的法律，致使一些虛假評估影響了交易的公平合理，阻礙了資產評估行業的健康發展。2016年6月27日，審議資產評估法（草案）被列為十二屆全國人大常委會第二十一次會議第一項議程，7月2日會議以138票贊成、5票反對、14票棄權，表決通過了資產評估法，自2016年12月1日起施行。

資產評估法從醞釀到表決通過，歷經10年磨礪，在立法史上實屬少見。法案的高票表決通過，在評估史上具有歷史里程碑的意義，不僅促進了評估行業中的各個專業協調和統籌，也使評估師與注冊會計師、律師享有同樣的法律地位，享有應有的社會尊嚴。資產評估法在評估行業發展戰略層面上進行了制度創新，在國家治理現代化和簡政放權的大背景下為評估行業設計了嶄新的制度。

尊重專業特性，賦予準則制度以法律效力

資產評估是現代服務業中不可或缺的專業服務，提供智力服務，專業特性強，資產評估具有價值尺度功能。因此，要重視和尊重資產評估，就必需強化資產評估的專業特性。只有評估人員養成自覺遵守評估準則的習慣，評估的專業特性才能真正體現。在資產評估法中共有七款提到評估準則，“準則”一詞在資產評估法中出現了9次。資產評估法強調了資產評估的專業特性和評估準則的重要性，賦予了評估準則法律效力，這是評估立法中的一大創舉，徹底改變了中國評估行業自誕生以來評估準則缺乏法律地位的情形。評估準則缺乏法律地位和法律效力，在很大程度上會影響到評估師重視評估準則。同時，認真學習評估準則和自覺遵守評估準則。在一定程度上會影響到評估準則的質量。

資產評估法在第四條明確規定，“評估機構及其評估專業人員開展業務應當遵守法律、行政法規和評估準則，遵循獨立、客觀、公正的原則”。資產評估法實施以后，遵守評估準則是評估機構和評估專業人員應當履行的法定義務。由此，國家確立了評估準則的法定地位，確定了評估準則制度，確保了資產評估具有專業技術性的法律基礎。資產評估法從不同方面對評估準則進行了規定。要求評估機構對本機構的評估專業人員遵守法律、行政法規和評估準則的情況進行監督，并對其從業行為負責；評估行政管理部門組織制定評估基本準則；評估行業協會依據評估基本準則制定的評估執業準則和職業道德準則，建立會員信用檔案，將會員遵守法律、行政法規和評估準則的情況記入信用檔案，并向社會公開。

盡管評估基本準則由行政機關以規范性文件的形式發布，評估執業準則和職業道德準則由評估行業協會制定和發布，但從一定意義上講，資產評估法賦予評估準則以法律效力，評估準則可以作為糾紛調處、司法仲裁的有力法律依據。也就是說，評估機構和評估專業人員依據評估準則執業可獲得免責，而不遵守評估準則將會被追責。評估機構和評估專業人員在執行評估業務時，如果已經保持了必要的職業謹慎，嚴格遵守了評估準則并履行了應當執行的評估程序，由于評估準則的爭議而產生問題，可以依法免責。評估機構和評估專業人員要遵守評估準則，評估準則能夠保護評估機構和評估專業人員。這就為建立和完善“資產評估依準則執業免責制度”打下良好的法律基礎。

更為特別的是，資產評估法第二十六條明確規定，“評估專業人員應當恰當選擇評估方法，除依據評估執業準則只能選擇一種評估方法的外，應當選擇兩種以上評估方法，經綜合分析，形成評估結論，編制評估報告”。這就賦予了評估準則特殊地位。在評估實踐中，評估師常常困惑于要求用兩種評估方法，而難于尋找到第二種評估方法的情況，資產評估法賦予了評估執業準則具有規定評估專業人員可以只選擇一種評估方法的情形的法定職能?？傊?，資產評估法賦予評估準則以法律地位和法律效力，使得評估準則在資產評估活動中具有活力，也使評估準則成為保護和制約評估師的雙刃劍，使得評估成為真正依規執業的專業服務業。

法定評估業務評估師簽名制度

資產評估法在考慮不同評估業務在咨詢性和鑒證性方面的功能差異及監管要求的基礎上，將評估業務分為法定評估業務與非法定評估業務兩大類。這種分類為評估監管帶來全新的變革，也為評估師職業資格帶來全新的內涵。資產評估法規定，對于法定評估業務要依法委托評估機構評估，采取招標等公開方式選擇評估機構，應有2名以上相應專業類別的評估師承辦，評估報告由至少2名承辦該項業務的評估師簽名，并加蓋評估機構的印章，法定評估業務的檔案保存期限要求不少于30年。對于非法定評估業務，委托方可以自愿委托評估機構評估，不一定需要由評估師承辦，評估報告由至少2名承辦該項業務的評估專業人員簽名，并加蓋評估機構的印章，非法定評估業務的檔案保存期限要求不少于15年。

同時，資產評估法明確了包括評估師在內的評估專業人員簽署評估報告的法律責任。第十四條規定，評估專業人員不得簽署本人未承辦業務的評估報告，不得簽署虛假評估報告或者有重大遺漏的評估報告；第四十四條規定，評估專業人員簽署本人未承辦業務的評估報告或者有重大遺漏的評估報告的，由評估行政管理部門予以警告或責令停止從業一年以下，情節嚴重的，責令停止從業一年以上五年以下，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

資產評估法對非法定評估業務的要求，強調了自愿評估的原則，突出了評估的價值咨詢功能，體現了降低評估從業人員門檻和激發評估從業人員專業活力的精神。資產評估法對法定評估業務的要求，強調了評估師在評估活動中的核心地位，突出了評估的價值鑒證功能，體現了評估師的法律許可地位。只有評估師簽署的法定評估業務評估報告才是合法有效的，這就為評估師是許可類還是水平評價類留下了法律認定空間。

資產評估法第三條規定，“涉及國有資產或者公共利益等事項，法律、行政法規規定需要評估的（以下稱法定評估），應當依法委托評估機構評估”。據此，法定評估業務需滿足兩個前提條件，一是涉及國有資產或者公共利益等事項；二是法律、行政法規規定需要評估，兩者缺一不可。目前，公司法、證券法、公路法、企業國有資產法、城市房地產管理法、拍賣法、政府采購法、國有土地上房屋征收與補償條例、探礦權采礦權轉讓管理辦法、國有資產評估管理辦法等，已經規定了涉及國有資產產權轉讓、股東出資、股票和債券發行、房屋征收補償、礦產資源開采、金融機構抵押貸款等業務，必須要進行評估。不是所有涉及國有資產事項的評估都是法定評估業務，也不是所有法律行政法規規定需要評估的都是資產評估法所指的法定評估。即使法律行政法規規定需要評估，但如果不涉及國有資產或者公共利益等事項，該評估業務也不一定是法定評估業務，該評估業務就可以由評估專業人員承辦，而不一定必須由評估師簽署評估報告。

評估師在其所承辦的評估業務的評估報告上簽字，表明評估師對評估結論的合理性要承擔相應的法律責任。在過去的評估行業管理中，基本上都要求有2名以上評估師在評估報告上簽字。資產評估法與時俱進地確立了法定評估業務評估師簽名制度，這是評估立法中的一大亮點。這樣既繼承了現行評估行業中有關評估報告評估師簽名制度和有益經驗，穩定了評估師的心態和評估市場，增強了評估師從業的信心和自豪感，也加強了評估報告簽名的靈活性，為拓展評估市場、吸引更多人才從事評估行業打開了方便之門。

以事中事后監管為主的評估機構備案制度

資產評估法確立了評估機構備案制度，取消了設立評估機構時的注冊資本限制，降低了設立門檻，方便了評估機構的設立和發展，倡導建立評估機構事中事后監管制度體系，以更加高效、透明、規范地維護評估市場秩序。

在目前的評估實務中，財政部門要求評估機構名稱中有“資產”字樣，建設部門要求評估機構名稱中有“房地產”字樣，國土部門要求評估機構名稱中有“不動產”字樣，這嚴重制約了評估機構的專業融合和做大做強。資產評估法沒有對評估機構的名稱提出限制，這就打開了限制評估機構發展的桎梏，方便了評估機構吸引不同專業的評估人才，極大地消減了對評估機構從事企業價值評估、不動產估價、二手車鑒定估價等多種評估業務的限制，有利于降低評估機構的運行成本，促進大中小型評估機構均衡發展，提高評估機構適應市場變化的能力。

從發布的資產評估法來看，規定評估機構應先向工商行政管理部門申請辦理登記，再向有關評估行政管理部門備案。這一評估機構備案制度的設計，將評估機構后置審批制度改為備案制度，這就加大了資產評估行業重點領域關鍵環節市場化改革力度，調整了評估行政管理制度，強調事中事后監管和社會監督。這是深化資產評估行政管理體制改革的需要，也是深入推進簡政放權的體現。不僅清晰地劃定了資產評估領域政府與市場的權責邊界，也最大限度地縮減政府審批范圍，體現了國務院簡政放權、鼓勵“大眾創業、萬眾創新”的改革精神。評估機構備案制度滿足了廣大評估專業人員設立評估機構的創業要求，保護了創業熱情，將吸引更多有能力的專業人才進入評估行業，也完善了評估機構公平競爭的市場環境，可最大限度地激發資產評估市場的微觀活力。

由于評估機構是承接法定評估業務的唯一市場主體，因此，要加強對于評估機構的管理，通過行政監管和行業自律管理，增強評估機構的價值分析能力、風險防范能力和社會公信力。評估行政管理部門在制定評估行業監督管理辦法中，可將能夠從事法定評估業務的評估機構備案設計為實質備案，要求這類評估機構必須加入行業協會接受行業自律管理，行業協會定期公示其誠信和資信情形。

兼顧權利義務的評估業務委托人監管制度

長期以來，國家法律沒有對評估業務委托人的權利和義務進行明確規定。因此，在出現執業糾紛的情況下，無法依據有關法律對評估業務委托人的責任進行有效界定。資產評估法首次對資產評估委托人進行了規范，既明確了評估業務委托人的權利，又強調了評估業務委托人應盡的義務與職責。

資產評估法明確了評估業務委托人應享有的權利，如委托人有權要求與相關當事人及評估對象有利害關系的評估專業人員回避；委托人對評估報告有異議的，可以要求評估機構解釋；委托人認為評估機構或者評估專業人員違法開展業務的，可以向有關評估行政管理部門或者行業協會投訴、舉報；評估專業人員違反資產評估法規定，給委托人造成損失的，由其所在的評估機構依法承擔賠償責任。同時，資產評估法明確了評估業務委托人應履行的業務和責任，也對委托人未盡到法定職責和義務的行為給出了具體的罰則。

資產評估法賦予了評估行政管理部門可以監管和處罰的職責，彌補了長期以來評估行業監管體系中的重要缺失，這是整個評估行業規范管理體系中的關鍵環節之一，沒有這個環節，就很難真正規范評估機構和評估專業人員的執業行為，因為評估委托人在整個評估業務鏈條中處于強勢和優勢地位。這是資產評估法中的一大亮點，是評估專業人員堅守獨立性的重要法寶。資產評估法第五十二條規定，委托人在法定評估中有違法違規行為的，評估行政管理部門可以會同有關部門責令改正；拒不改正的，處十萬元以上五十萬元以下罰款；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；造成損失的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

促進融合的評估專業分類與協調管理制度

資產評估法立足中國評估行業實際，尊重歷史，展望未來，推動了不同評估專業的融合。資產評估法的出臺，本身就說明了資產評估各專業類別同屬一個大行業，同時，將不同專業評估管理統一在一部法律框架之下予以規范，統一了監管尺度、評估程序、評估專業人員的權利和義務、法律責任等核心內容，有利于向社會展示評估行業的專業形象和增強評估行業公信力，促進評估行業協調健康發展。資產評估法第三十七條明確要求，“有關評估行業協會應當建立溝通協作和信息共享機制，根據需要制定共同的行為規范，促進評估行業健康有序發展”。第四十二條規定評估行政管理部門不得對評估機構依法開展業務進行限制，第四十三條規定評估行政管理部門不得利用職權為評估機構招攬業務。這是從一個側面緩解評估行業中的部門分割問題。

資產評估法第八條規定國家根據經濟社會發展需要確定評估師專業類別，承認了評估具有專業差異性，但也要求不同專業領域評估行業協會建立溝通協作和信息共享機制，并制定共同的行為規范，各類評估專業機構統一執業標準。法律還統一了各類評估專業領域當事人的法定責任。在資產評估法中放開了對評估機構專業執業范圍和機構名稱的限制，這就為各類專業評估師在同一個評估機構中執業和促進評估機構實現多種專業綜合發展，提供了良好的法律制度保障和外部環境。

評估、審計、律師是市場經濟中相互不能替代的三個重要的專業行服務行業，資產評估法的出臺能夠進一步完善中國法律體系，填補經濟法領域的一大空白。也可以對公司法、證券法、企業國有資產法、物權法等法律中有關資產評估的法律規定的實施起到重要的支撐作用，有利于從源頭上理順中國評估行業管理體制，保障資產評估行業可持續健康發展。同時，資產評估法的出臺可以明確評估行業自律組織的功能和法律地位，促進評估行業自律組織之間的溝通與融合，促進各類評估師在同一個法定平臺上達成共識。特別是一些有關各類評估專業普遍存在的共性的自律管理方面的問題，也可以在同一個法定平臺上被盡快達成共識。

（作者為中國人民大學政策科學研究中心主任）