淺析環境新常態下的公眾參與制度

何玲

摘 要：環境保護治理是一項復雜的系統工程，公眾參與有益于深化環境保護價值內涵，提升決策民主意識公眾，改善環境趨緊現狀，緩解環保部門治理壓力，推動形成環境治理的良性互動。該文分析當前公眾環境保護意識的覺醒，逐步參與到環境保護中來，分析了參與制度的現狀及存在的問題，根據環境保護公眾參與的范圍、參與方式，提出營造參與氛圍、加大環境信息公開化程度等完善環境保護公眾參與制度的初步建議。

關鍵詞：環境保護 公眾參與制度 共同治理 初步建議

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2016）03（c）-0118-03

2015年2月28日，《穹頂之下》在網絡播出，由柴靜自費拍攝，對空氣污染的PM2.5做了深入的研究，引起了不少人的共鳴。近年來，治理環境的攻堅戰從未松懈，公眾對環境關注熱度有增無減，媒體對環境污染的披露屢見報端，一場場環境與利益的博弈之爭，一次次生態與經濟的交鋒之戰，大眾對于環保的關注越來越高：大連市民抗議PX項目、騰格里沙漠偷排污水、基本靠吹才得以緩解的霧霾……，大眾期待不僅是短暫的奧運藍、APEC藍、閱兵藍，也不應僅僅是朋友圈里分享沿途美景的憧憬向往，“綠樹村邊合，青山郭外斜”應是生態建設的藍圖構想，全民參與環境保護事業應是人與自然和諧相處的應有之義。

環境保護公眾參與起源于20世紀30～60年代，發生了震驚世界的環境污染事件，洛杉磯光化學煙霧事件、日本水俁病事件等，造成了無法挽回的環境損害和身體傷害，先污染后治理的發展模式受到了拷問批判，公眾環境保護意識也從此覺醒，逐步參與到環境保護中來。

1 概述環境保護公眾參與制度

（1）環境保護公眾參與概念。

環境保護公眾參與是指在環境保護領域，公眾有權通過一定的方式途徑參與到與公眾環境利益相關的活動，環境保護中的公眾參與原則被學者認為是環境保護的民主原則。學術界將其分為三種概念：廣義概念是指在任何環境資源中，任何單位和個人都有平等參與環境保護事業和參與環境資源決策的權利，也承擔環境保護的義務。相對狹義概念定義為公眾及其代表根據環境法賦予的權利和義務參與環境保護，是政府和環境保護管理部門環境決策行為、環境經濟行為、環境管理監督工作，聽取民眾意見，取得公眾認可及提倡的環境自我保護；狹義概念認為公眾有權通過一定的方式參與到環境決策當中，使該決策符合公眾的切身利益。

（2）環境保護公眾參與主體。

環境保護公眾參與的主體一般為普通民眾、NGO（非政府組織）、國際組織。環境質量關系到每一個人，同一地域的環境面前不分種族、階級、收入差異，每一個有意識的民眾都是推動環保事業的重要力量。NGO是介于政府和民眾之間的紐帶，在環境監督、環境維權、環境宣傳等方面起到了重要的作用。全球環境問題成為政治經濟的博弈籌碼，國際組織在國際公約的框架之下，跨越國家差異沖突建立協調和行動的機構，聯合國定期圍繞議題展開討論研究，形成了諸如《聯合國氣候變化框架公約》《里約宣言》等文件，推動國家承擔全球環境污染責任。

（3）環境保護公眾參與方式。

環境保護公眾參與主要包括決策參與、監督參與、影響評價、司法參與。決策參與指的是事先參與，在環境立法、建設項目、區域開發等，公眾以聽證會、座談會、調查問卷等方式參與；監督參與是環保部門執法過程中，執法程序及結果、整改落實、影響效果等進行監督，對違反環境保護法律法規行為進行舉報投訴；影響評價主要是建設項目的“三同時”制度落實情況予以監督；司法參與包括公益訴訟、民事損害賠償、行政訴訟、行政復議等。

2 環境保護公眾參與制度現狀

黨的十八大報告提出生態文明建設必須保障公眾決策參與權，國家“十三五”《建議》明確要形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系，培養公民環境意識?！董h境影響評價法》《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》等規范性文件。新修訂的《環境保護法》首次將信息公開和公眾參與單列成第五章，從頂層設計不斷完善環境保護公眾參與制度。為貫徹落實新環保法關于信息公開和公眾參與專章規定，推動公眾參與工作有序開展，2015年4月，環保部出臺《環境保護公眾參與辦法（試行）》（征求意見稿）規定了環境保護公眾參與的范圍：制定或修改環境保護法律法規及規范性文件、政策、規劃和標準；實施行政許可或者行政處罰、監督違法行為；編制規劃或建設項目環境影響報告書；可作為監督員對重大環境污染和生態破壞事件進行調查處理；監督重點排污單位主要污染物排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況；環境保護宣傳教育、社會實踐、志愿服務及相關公益活動以及法律、法規或規章規定的其他事項。

公眾以征求意見、問卷調查、座談會、論證會、聽證會等方式向環保部門表達對項目活動的意見和建議。為鼓勵公眾參與，環保主管部門設立環保有獎舉報專項資金，舉報情況屬實的，可對舉報單位或人員予以獎勵；環境保護主管部門建立公眾參與工作機制，定期對公眾參與工作進行考核、評議；政府通過購買服務等方式引導扶持社會組織。

3 當前我國環境保護公眾參與制度存在問題

一是公眾參與積極性不高。長期以來，環保部門是環境保護的主導力量，公眾關注度高，實際參與的少，公眾習慣于依靠政府治理環境問題，對環保法律法規了解不夠全面深入，停留知曉環保常識的層面上，真正踐行環?；顒拥谋容^少；二是公眾參與形式單一。法律規定了參與的方式為聽證、討論、座談等，實際上，很多聽證會等流于形式，并未真正發揮作用，公眾參與的方式集中在事后舉報投訴，事前實施項目影響評價權利的少；三是獲取環保信息不足。環保信息比較專業，公眾理解不夠，制約其參與環保的關注，同時對環保相關法律法規不甚了解，缺乏參與環境保護意識。

4 完善環境保護公眾參與制度初步建議

第一，創新互動方式，營造參與氛圍。公眾參與的方式多樣，公眾可以從環部門官網、各大門戶網站、媒體上看到公布的草案投票，也可以通過參加座談會、論證會、聽證會等，發表對政策法規制修訂的意見和建議。環保部設立的“12369”環保舉報熱線，是群眾進行環境監督的重要渠道。此外，以新媒體技術為支撐，豐富了傳統參與方式，微博、微信、APP軟件等進行“環保隨手拍”，隨時隨地向政府部門、網絡媒體舉報污染問題。政務微博、微信平臺搭建了政群之間零距離互動，發布環保政策、監測數據；跟進公眾環保投訴舉報；回應公眾環保期待這是環保治理體系和治理能力全新的探索，形成“地球是我們共同的家園”的良好風尚。

第二，加大環境信息公開化程度。信息公開是公眾參與的基礎與前提，以“公開為原則不公開為例外”為指導。公開內容包括：（1）環境法律法規；（2）管理部門職能、權責、機構；（3）環境信息，PM2.5、 城市空氣質量、編制環境報告、資源廣告和說明書、環境標志、環境情況申報等；（4）科學信息，主要是科研院校進行課題研究，依托新聞媒體公布科研成果；（5）生活信息，宣傳環保常識，倡導節約資源，踐行綠色生活。信息公開方式，一是政府和環保部門依法主動公開；二是依公眾申請公開，在我國以行政部門依法公開為主。加大環境信息公開力度，包括大氣、水環境信息公開，公開排污單位和監管部門的環境信息，將建設項目環評審批至驗收信息全程公開，接受公眾的監督。

第三，加大公眾參與環保事業宣傳教育力度。環境保護主管部門應當在其職責范圍內加強宣傳教育工作，普及環境科學知識，增強公眾的環保意識、節約意識；鼓勵公眾自覺踐行綠色生活、綠色消費，形成低碳節約、保護環境的社會風尚。政府網站、主流門戶網站、官方微博、微信公眾號、公交、地鐵站等，在顯著位置播放關愛環境的公益宣傳片，引導鼓勵公眾自覺愛護環境；加強對青少年環保觀念教育培養，環保部門和教育部門加強溝通協作，探索環境教育課程購買服務模式，開展環境保護進校園的主題活動，提高青少年的環境教育質量，高等院校應有計劃地設置有關環境保護的專業或課程，培育綠色人才。加強國際合作交流，調研考察、學術探討，引入國際先進的綠色環保理念和技術。加強媒體對環保問題的報道，強化媒體的社會責任意識，培育企業社會責任，督促企業公開環境信息，年公布環境報告，轉型綠色經濟，嚴格執法監督。環保部門建立問責制度，完善體現生態文明的考評體系，將公眾參與環境保護工作列入考核指標。

第四，創建城市綠色樣板。聯系地區實際，將公眾參與的環境的形式細化分解，單項進行統籌規劃，江西“十三五”規劃建議中明確實施綠色戰略，打造生態文明建設“江西樣板”，創新和完善公眾參與環境監督保護的機制。自2010年啟動國家森林城市創建以來，南昌充分強調規劃的頂層設計，堅持以生態優先為發展理念，把造林綠化與水生態治理結合在一起，打造艾溪湖濕地公園等綠色主題項目，截至2015年11月，南昌市森林覆蓋率達到 21.96%，城區綠地率達40.58%，人均公共綠地面積達12.03 m2，生態科普教育基地2個，郊區建有森林公園、濕地公園等20公頃以上，市民出門平均500 m有休閑綠地等，實行“森林走城市，城市擁抱自然”，市民感受生態之美，踐行低碳生活方式，參與環境保護，將城市規劃和環境治理有機結合。

第五，充分發揮社會環保組織的作用。社會環保組織，是政府部門與民眾加強聯系重要紐帶，是環保部門治理環境的重要力量，環保部《關于培育和引導環保社會組織有序發展的指導意見》指出，社會環保組織類型為環保團體、環?；饡?、環保民辦非企業單位，一是確認環保組織機構和成員合法身份，實行環保組織登記制度，環保公益組織確立組織章程、管理機構、核心目標，對志愿者頒發證書，提高認同感和榮譽感；二是積極推動高校、科研單位建立環保組織、興趣小組、活動社團等，吸納專家、學者等加入，優化人力資源結構；三是通過財政轉移支付手段、項目資助、政府采購等方式，加大對社會環保組織資金扶持力度，提供法律援助、技術培訓等政策，以更加有效地參與到環境保護中來。

第一，完善環境公益訴訟制度?！睹袷略V訟法》是我國環境公益訴訟的起點，本法第五十五條規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴”?！董h保法》明確了社會組織的資格，第五十八條規定“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環境保護公益活動連續5年以上且無違法記錄社會組織可以向人民法院提起訴訟”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對環境公益訴訟做了詳細的規定，第二條明確了根據前款認定的社會組織，即依照法律、法規的規定，在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等。此外，《檢察機關提起公益訴訟試點方案》檢察機關將重點對生態環境和資源保護領域的案件，對違法行使職權或者不作為的行政機關，以及法律、法規、規章授權的組織提起行政公益訴訟。由上可見，環境公益訴訟排除了公民個人，范圍過于狹窄，環境公益訴訟專業、涉及范圍廣、且曠日持久，公益律師本應稱為環境公益訴訟的重要力量，為公眾的環境權益奔走呼吁。因此，社會環保組織以及公益律師必將成為建構與實踐我國環境公益訴訟制度的中堅力量，成為推動中國環境法治進程、發展中國環保事業的先鋒。

5 結語

環境保護，功在當代，立在千秋。政府應積極創造公眾參與環境保護的條件和社會環境，并在實踐中不斷創新公眾參與的形式、方法，構建政府、企業、公眾之間三方合作機制，激發公眾參與環境保護的熱情，并將公眾參與使之長效化、制度化、規范化，人人都是環境保護的一滴水，匯聚成海，共建生態。

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