淺析《機關事務管理條例》的出臺及其作用

李彥斌

摘要：《機關事務管理條例》的出臺是我國行政管理法制化的一個重要體現，彌補了我國在這方面的法律空白，這一條例的出臺我們也可以利用金通的多源流分析來對它進行分析，同時利用這一政策過程分析工具也闡釋了這一條例出臺的必要性和重要作用。

關鍵詞：多源流分析；《機關事務管理條例》；行政機關；法治

一、文獻綜述

《機關事務管理條例》經2012年6月13日國務院第208次常務會議通過，2012年6月28日中華人民共和國國務院令第621號公布。2012年7月，國務院總理溫家寶簽署第621號國務院令。該《條例》分總則、經費管理、資產管理、服務管理、法律責任、附則6章35條，自2012年10月1日起施行。這一條例的頒布彌補了我國相關領域的空白。

陳建國關于金登多源流分析的論述架將公共政策階段分析的觸角向前伸了一步，拓展了政策階段分析的研究空間多源流分析打開了政治系統的“黑箱”，提供了政策過程參與者的全景分析圖多源流分析修正了“垃圾桶模型”，將其運用到國家政策層面進行分析，提升了其價值。

何華斌認為從問題源流、政策源流、政治源流的存在以及“政策之窗”的形成過程可以發現，以“多源流分析框架”為理論基礎剖析中國政策過程具有一定適用性?！罢咧啊钡拇蜷_需要問題源流、政治源流和政策源流的共同存在。但同時，該理論作為源于西方的公共管理政策分析的工具，應用于分析中國特有國情、政治制體和管理體制下出現的具體問題時，其對政策過程的解釋力有其不可避免的局限性。我國現代化建設事業尤其是市場經濟的發展和政治體制、管理體制的發展，正處于不斷改革與深化的過程，在應用國外理論解釋我國面臨具體問題的政策過程時，有必要與我國政治體制、管理體制等特點相結合，才能更為準確、科學的分析中國公共管理過程中的政策問題。

總之，《機關事務管理條例》的頒布可以運用多源流分析模型分析它產生的原因以及過程，也可以了解它的產生對于我國行政管理的實踐意義，本文也主要是從這一方面來闡述的。

《機關事務管理條例》的出臺，彌補了我國在公共機關管理這一領域的法律空白，對于加強我國機關事務的管理，改進機關的作風，提高資源的利用率，減少資源的浪費有極其重要的意義，這一政策的出臺也對于解決我們機關管理中的一系列問題有重大作用?！罢甾r功，日夜思之，思其始而成其終”?！蹲髠鳌返倪@句話或許可作為這一政策的出臺的一個概述。2011算得上是“三公治理年”：從年初的中央政府首次公開“三公經費”總額，到中央部委公布“三公經費”預決算，再到地方政府被動跟進曬“三公”賬本，直至年尾國務院擬將“三公經費”公開制度化、法制化——總有一根紅線躍然其間?！稒C關事務管理條例》秉持了責任政府的基本邏輯、恪守了契約關系的基本底線，既是政府責任的歸位，也是公共權利的彰顯，茲事體大，意義深遠。

約翰·W·金登的多源流分析主要包含四個核心概念，即問題源流、政治源流、政策源流和政策之窗。從問題源流、政策源流、政治源流的存在以及“政策之窗”的形成過程可以發現，以“多源流分析框架”為理論基礎剖析中國政策過程具有一定適用性?！罢咧啊钡拇蜷_需要問題源流、政治源流和政策源流的共同存在。但同時，該理論作為源于西方的公共管理政策分析的工具，應用于分析中國特有國情、政治制體和管理體制下出現的具體問題時，其對政策過程的解釋力有其不可避免的局限性。所謂政策過程理論，是指政策研究者基于一定的經驗事實，在一定的理論和分析方法的指導下，通過某個或多個維度對政策的邏輯過程或過程中的各要素及各要素之間的關系進行分析和研究，形成的一組本質上相互聯系的概念或命題，以及一個邏輯結構嚴整的框架體系。

二、多源流分析框架

約翰·W·金登的多源流分析主要討論了議程的建立和備選方案的產生問題。他所采用的是對組織選擇的科恩-馬奇-奧爾森（Cohen-March-Olsen）“垃圾桶模型（garbage canmodel）”1的一種修正形式。金登認為，議程的建立和備選方案的產生中存在著三條過程“溪流”（問題源流、政策源流和政治源流）和一個“政策之窗”。問題、政策和政治這三條過程溪流主要都是相互獨立的，而且它們各自都是按照自己的動態特性和規則發展的。這些分離的溪流往往在某些關鍵的時候匯聚在一起。解決辦法與問題連接起來，而且他們二者都與一些有利的政治勢力連接起來。而這種連接只有當政策之窗（policy windows）——竭力提出最得意的政策建議或關于問題的想法的機會——打開時，最有可能出現，或者是他們促使其特殊問題受到關注的機會。2金登的政策之窗就類似于拉雷·N·格斯頓的觸發機制，觸發機制就是公共政策的催化劑。在政治過程論的發展史上，科恩等人的“垃圾桶”模型不僅塑造了人們理解組織的觀念，甚至還從總體上影響了政治科學和制度理論中，一種觸發機制就是一個重要的事件，該事件把例行的日常問題轉化成一種普遍共有的、消極的公眾反應。但并不是所有的重大事件都可以起到催化作用，這種催化劑的作用還取決于三個因素的相互作用：范圍、強度和觸發時間。窗戶打開的原因要么是出現了一些使人非相信不可的問題，要么就是政治溪流中發生了意外的事件。盡管政府議程是在問題溪流或政治溪流中建立的，但如果所有這三個溪流被連接在一起的話，即對一些正在考慮就此采取某種實際行動的項目進行編目。換言之，如果問題、政策以及政治都被連接成一個整體的話，那么就更有可能出現重大的變化。

三、問題議程

《機關事務管理條例》的出臺毫無疑問是對于我國當下公共部門管理的一系列問題，尤其是“三公消費”等一些政府財政支出問題的政策回應，根據金通的政策多源流分析模型，我們可以分析一下它出臺前的一些具體的問題表征。

首先是各部門的三公消費的數額連年增長，占財政支出比例的幅度也是逐年加大。根據財政部公開的數據，2011年中央單位“三公經費”支出合計93.64億元。2012年全國三公消費總額突破了9000億元，相當于2012年全年財政收入的10%。越來越龐大的三公消費支出引發民眾的不滿，損害了政府的形象。使得加強公共部門的財政支出管理成為迫切需要。

其次是一些事件的發生也推動了這一政策的出臺，由于網絡的普及和公眾對于政府監督意識的加強，使得政府的一些不合理支出在社會公眾之間的傳播變得極為迅速，也容易得到公眾的回應，比如網曝的望江縣委、縣政府占用182畝耕地興建超豪華辦公大樓，辦公樓建筑面積達43600平方米，且裝修豪華，建筑面積相當于8.5個美國白宮。與此形成對比的是，望江縣是一個財政窮縣，2009年，當地一般預算收入完成17177萬元，當年財政凈結余21萬元，在安徽全省縣級財政收入排名中居后。這一系列的事件在公眾中引起了極為強烈的反響，使得公眾的不滿情緒日益上升，遏制政府部門不合理支出的呼聲日響。

四、政策源流

這一政策的出臺并非是“拍腦袋”決策的結果，而是在一系列的調查以及征求意見的過程中取得的。為進一步提高法規審查工作質量，在正式的《機關事務管理條例》頒布之前，國務院法制辦公室決定公布《機關事務管理條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），征求了社會各界的意見，而一些專家學者和社會群眾對于征求意見稿也提出了很多修正的意見，國務院法制辦公室在充分聽取各有關部門、地方人民政府和專家學者意見的基礎上，經與有關部門反復研究修改，形成了《機關事務管理條例》。

五、政治源流

金通對于政治源流的分析主要是從國民情緒，壓力集團以及政府換屆選舉等方面來論述的，但基于我們國家的實際情況，我認為政治源流主要可以從國民情緒和上層推動的角度來看。一方面，在國民情緒方面，由于一些問題的積累，普通公眾對于政府的財政支出不滿情緒日益高漲，三公經費整治已經成為提高政府公信力，改善政府形象的迫切需要，因此，合理合法，科學有效的利用政府的財政資源就成為回應公眾需求的當然選擇。

另一方面，由于我國的特殊國情，為了社會安定和社會的和諧發展，黨組織和政府部門在這一政策的出臺上起到了一種高層推動的作用，即：在解決政策執行的阻滯機制方面，主要是一種從上而下的貫徹和推動，而非單純的基層向上反饋的機制。這也有利于這一《機關事務管理條例》的出臺。

總之，《機關事務管理條例》的出臺是一系列政策議程的結果，從起初的問題議程，到政策源流和政治源流，再到最終的政策的出臺和實施，都是對實際的政策問題的一種回應，也是改善政府部門形象，提高政府財政支出合理性和合法性和必由之路。

參考文獻：

[1]保羅·薩巴蒂爾編<政策過程理論>[c]彭宗超鐘開斌等譯三聯書店2004年版

[2]陳建國.金登“多源流分析框架”述評[J]理論探討，2008（1）：125-128

[3]約翰·w·金登.議程、備選方案與公共政策[M].丁煌等譯.北京：中國人民大學出版社2004年版

[4]中華人民共和國國務院.機關事務管理條例[z].2012-06-28