“精準識別”在濟南市鄉村旅游開發中的應用

李芳菲

精準扶貧是運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。精準識別是精準扶貧實施的關鍵。在濟南市旅游精準扶貧的戰 略開發中引入精準識別，就是要依據客觀現實識別真貧區域，按照科學維度識別真貧人口，遵循可行性原則識別旅游項目，確保識別地區、識別人口與識別項目相統一，促成精準識別的實現和長期效益的持續。

一、研究背景

精準扶貧是粗放扶貧的對稱，是針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。

作為中國政府當前和今后一個時期關于貧困治理的指導性思想，對于實現社會公平正義、全面建成小康社會具有重要意義。

旅游扶貧是20世紀80年代中期以來提出的一種貧困地區反貧困的重要手段和方式之一，然而現實中扶貧效果卻不能持久，短暫脫貧或二度“返貧”的現象時有發生。究其原因主要有：扶貧對象多定位于貧困區域而缺乏對貧困人口及其發展的關注；貧困目的指向于經濟效益訴求而非綜合效益；在扶貧過程中未能根據地區發展和貧困人口的現實情況區別對待；旅游扶貧方式粗放，以“灌水式”、“輸血式”扶貧模式為主。旅游扶貧精準度不高，缺乏對貧困人口、貧困村、貧困項目甚至扶貧發展階段的具體分析，導致扶貧效率降低，效果不顯著。 因此，如何提高旅游扶貧的精準化程度，是鄉村旅游扶貧實踐中亟待解決的問題。

二、濟南市進行鄉村旅游精準扶貧的現實必要性

濟南市作為山東省會，經濟社會發展水平高，但發展不平衡，農村特別是偏遠農村貧困現象仍十分突出。據統計，按照濟南市定標準，目前全市尚有917個貧困村，10.1萬貧困戶，24.2萬農村貧困人口（省定貧困線以下有17.7萬人），占全市農村總人口的6.9%。按照市扶貧開發工作指導部署，計劃到2017年基本完成省定標準下貧困人口脫貧，到2018年全面完成市定標準下貧困人口脫貧，扶貧任務艱巨。

調查發現，濟南市貧困農村主要呈現出如下特點：

（一）從地域分布看，占總數70%左右的貧困村集中在山區，尤其是南部山地丘陵區。受地形地貌、交通配套等自然稟賦條件的制約，制約了山區居民與外部商品與服務及信息的交流。

（二）從耕地等農業生產條件看，貧困地區農業的弱質性明顯，人均耕地少，生產手段落后，不具備發展大農業的條件。

（三）從生態保護的角度看，山區特別是濟南市南部地處城市水源涵養地，生態環境脆弱，屬于濟南市嚴格控制發展的地區，基本不存在發展傳統工業的可能。

劣勢存在的同時也恰恰是自身發展的獨特優勢：交通閉塞成為貧困地區原生態環境的天然保護屏障，耕地的缺乏成就了連綿不絕的果木、森林，良好的生態培育了天然無公害的綠色食材。南部山區逐漸成為濟南市民近程旅游的重要目的地，有濟南“城市后花園”之稱，每天的游客總量在20萬人左右，鄉村旅游成為山區居民脫貧致富的有效途徑之一。但是近年來，隨著南部山區旅游業的開發，也出現很多問題，比如景區開發不均衡，生態破壞嚴重等，旅游業發展提升乏力。在當下精準扶貧政策的大力倡導下，如果能夠對貧困地區精確識別、精確幫扶、動態管理，通過科學有效的利用國家的利好政策與投入，探索新的鄉村旅游業態形式，不失為產業脫貧的一種新嘗試。

三、精準識別在濟南市鄉村旅游開發中的運用

精準扶貧政策能否在濟南市旅游開發中科學貫徹落實，其前提與關鍵在于能否科學精確的識別出扶貧對象。

（一）要識別貧困地區的范圍。在濟南市的鄉村旅游開發中，能夠依靠產業脫貧，進行精準扶貧的貧困地區必須一方面符合國家扶貧政策的標準，另一方面必須具有旅游業發展所依賴的旅游資源。根據濟南市規劃局在2009年《濟南市南部山區保護與發展規劃》中正式提出南部山區的范圍： 即北至濟南市中心城南邊界，南至泰安界，西至歷城與長清區界，東至章丘界，面積1400平方公里，總人口約60.98萬人。西部長清區所轄7 鄉鎮擁有豐富的礦產資源和第二產業的發展，經濟發展水平較高，但是旅游資源較為缺乏。因此，我們識別的可進行鄉村旅游產業脫貧的區域為濟南東部以歷城區所轄鄉鎮為主的濟南南部山區，主要包括： 仲宮鎮（ 繡川鄉、高而鄉已于2005年底并入仲宮鎮）、柳埠鎮、西營鎮以及“三川”——錦繡川、錦陽川、錦云川，面 積 共552km2。該地區主要以農業經濟和旅游業為主，其中，仲宮鎮和柳埠鎮經濟基礎相對較好。

（二）要識別貧困人口類型及其特點。在對貧困人口的識別中主要依循三個維度進行。

1、“識別真貧”。對于劃定為南部山區的貧困人口而言，并非是所有的貧困人口都可納入這一范疇。貧困有“相對貧困”與“絕對貧困”之分。相對貧困是指“溫飽基本解決，簡單再生產能夠維持，但低于社會公認的基本生活水平，缺乏擴大再生產的能力或能力很弱”；絕對貧困則是“泛指基本生活沒有保證，溫飽沒有解決，簡單再生產不能維持或難以維持”。我們所謂的識別真貧就是要把符合國家、省市“絕對貧困”政策條件的人口識別出來，確定貧困人口的數量和區域分布，杜絕渾水摸魚的現象發生。

2、“識別致貧因素”。貧困人口的數量范圍雖已確立，但并非是所有貧困人口都能參與到旅游精準扶貧的戰略中來，還要區別對待貧困人口的各種情況，具體分析貧困人口的致貧因素，是客觀因素（因病、因殘、因學、因災、缺土地、缺資金、缺技術、缺設施、喪失勞動力）致貧，還是主觀因素（思想保守、發展動力不足）致貧。如果因為客觀因素致貧的人口可以通過外力（政策、資金、法律等）的援助吸納到鄉村旅游的扶貧隊伍中來的人可以劃定為扶貧人口，而對于那些因病因殘等致貧的人口是很難運用旅游產業脫貧的，也就需要充分利用國家的社會保障系統幫助其脫貧。

3、“識別參與意愿”。影響貧困人口識別的最關鍵因素就是貧困人口主觀參與的能動性。只有那些有能力且愿意參與旅游扶貧的貧困人口才是我們精準扶貧項目的真正參與者與生力軍。

（三）扶貧對象的精準識別還包括扶貧項目的識別。貧困地區雖具備了旅游開發的條件，但是有條件并不意味著旅游扶貧開發就能成功實現，還必須提出可行的旅游扶貧開發項目。旅游扶貧項目識別是否準確，一方面會決定貧困地區旅游發展的競爭力及市場效益的大小，另一方面也會影響貧困人口參與旅游發展的程度和收益水平。以南部山區為例，有40余處具有旅游價值的景點，有自然旅游資源如地文景觀、水域風光、生物景觀，也有人文旅游資源，如遺址遺物、景觀建筑、旅游商品、人文活動。旅游項目識別必須具備開發的可行性，主要包含兩種類型，一類是尚未開發但可開發的項目，一類是現已開發但開發不夠全面的項目。南部山區目前尚有一些可開發但尚未開發的旅游項目，比如體育資源?？梢越Y合南部山區的山水資源空間條件，可以引導開發游泳、劃艇、摩托艇、潛水、滑水、溯溪、漂流、遠足、露營、登山、山地障礙賽、戶外生存技能、滑雪、攀巖、極限越野等極限拓展體育項目，以吸引年輕游客群體的需求?，F已開發但開發不夠全面的項目涉及類型比較廣。有名人資源，如終軍、楊堅、李世民、黃巢等都與南部山區的山、水具有很多相關性，尚待進一步挖掘；有佛教資源，南部山區的古鎮柳埠存有眾多的古代佛教文化遺存，古樸大方的四門塔，雕刻優美的龍虎塔，造像精湛的千佛崖，全國最大的石砌塔林，古齊長城遺址等。這些豐富的人文旅游資源年代久遠，保存完好，在佛教建筑史上獨樹一幟，具有重要的宗教價值和歷史研究價值價值，然而其影響力與其自身價值尚有差距。另外，南部山區目前只有跑馬嶺野生動物世界、紅葉谷、九如山風景區等幾處國家4A級旅游區，還缺乏國家5A級景區景點的建設，景區景點檔次有待進一步提升。

四、結論和建議

濟南市鄉村旅游精準扶貧的精準識別就是要確保識別地區、識別人口與識別項目相統一，貧困地區是依賴于歷史條件與現實資源的地區，貧困人口是貧困地區中符合政策條件、有主觀意愿且能夠參與到旅游項目的開發中來的群體，旅游項目是依賴于可行開發的旅游資源，且能夠匹配地區發展與人的長期利益的項目。三者相互聯系，互相影響，促成了精準識別的實現。

（作者單位：山東協和學院）