密級檔案管理提升措施探析——以省屬機關事業單位文書檔案管理為例

郭士芳

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密級檔案管理提升措施探析——以省屬機關事業單位文書檔案管理為例

郭士芳

中共福建省委編辦

省屬機關事業單位保存著相當數量的密級檔案，對于如何有效地整理和保管密級文件，現有的法律法規并未提供可操作性強的依據。該文從分析福建省省屬機關事業單位密級檔案管理現狀及成因入手，探討了省屬機關事業單位在密級檔案管理上存在的整理方法欠規范、保管不到位、數字化工作滯后等問題,并就如何解決這些問題提出了措施建議。

密級檔案 管理 解決措施

密級檔案是指按照涉密程序制作形成的，標注“絕密”“機密”“秘密”的檔案文獻。對檔案保密等級進行區分主要是由檔案的特性決定，不同于一般檔案資料，密級檔案在一定時限和范圍內具有不可公開性。由于密級檔案內容涉密，形成領域廣泛，這使得密級檔案在查詢、調閱和管理等方面有別于一般檔案資料，具有較強的政策性、特殊性、差異性。

1 機關事業單位密級檔案管理現狀

福建地處海峽兩岸交流前沿，人員往來頻繁，現有海外華僑及港澳臺同胞1000多萬人，特殊的地理位置和復雜環境，要求保密工作者必須直面挑戰，保密工作必須做到位。目前，福建省省直機關單位108家，加上各大院校、醫院等省屬事業單位，共計200多家單位，幾乎每家單位都存有相當數量的密級檔案，但大部分單位對密級檔案的整理方法欠規范，在案卷級檔案中，同一案卷里有涉密檔案和非涉密檔案，而在文件級檔案中，也存在正文非密、底稿卻涉密的情況，給檔案管理和利用帶來諸多不便，并存在很大的安全隱患。有些單位沒有按照相關要求開展對涉密檔案的密級進行變更和解密清理，檔案室涉密檔案數量卻不斷增加，“包袱”越來越重，檔案工作的潛在風險也在隨之增大。在數字化方面，由于內容涉及密級檔案，許多單位擔心處理不當造成失泄密，因此不敢貿然涉足，只有不到1/3的單位將全部檔案進行數字化加工，大部分單位仍處于觀望狀態，這就使得檔案信息化的步伐滯后。

2 密級檔案管理存在的問題

在實際工作中，密級檔案管理仍面臨著整理不規范、管理基礎較為薄弱、密級檔案的信息安全和實體安全存在隱患等問題。主要體現在：

2.1 現行法律法規操作性不強

《保密法》對國家密級載體管理的權責做了較為明確的界定，但對于密級檔案管理尚無具體實施細則，密級檔案的整理、保管等工作缺乏有效的操作依據，從而使檔案管理人員難以規范操作，影響密級檔案管理工作的正常開展。

2.2 標識不清，鑒定解密不及時

首先密級的確定往往僅限于對涉及國家秘密事項的初始定密，未作保密期限和使用范圍標識；其次檔案密級鑒定及解密工作不及時，往往存在保密等級一次定終身的狀況，導致已失去保密價值的檔案仍按國家秘密要求管理，影響了檔案信息資源的開發利用。

2.3 紙質密級檔案保管難度大

密級文件與非密級文件混合組卷、存放、保管，造成內含密級文件的案卷作為普通檔案被查閱、復印，甚至借出，對密級檔案的實體安全和信息安全造成威脅。據悉，廣東省試行將密級檔案放在業務處室保管，待解密后再移交檔案室，這樣有利于遵循“誰定密、誰解密”的原則，并能使密級檔案得以及時鑒定、解密、變更。但對大部分福建省省直機關來說，目前這種方法是否可行還需分析論證。至少存在以下幾個方面問題：一是分散管理缺乏統一規范；二是人員經常輪崗，流動性強，密級檔案保管人員也會經常輪換，交接手續繁瑣且不利于維護密級檔案的保密性；三是由于保密件多集中在主要業務處室，無疑給本就忙碌的業務處室增加工作量；四是長時間積累的密級件數量龐大，大多數省直機關業務處室辦公擁擠，存放空間受限。

2.4 數字化工作滯后

由于部分檔案工作人員的保密意識淡薄，存在對檔案保密法律法規不熟悉、對涉密檔案數字化流程比較陌生、對已解密檔案的利用存在誤區等現象，導致數字化工作難以推進。福建省保密局要求，內網的保密性尚未達到相當級別，密級件檔案題名不能在內網里出現。但由于單位OA依托于內網，如果密級件檔案題名不能出現在內網里，也意味著不能掛于OA上，這給檔案整理中的密級檔案目錄輸入帶來考驗，也給檔案查閱帶來不便。

3 提升密級檔案管理成效的措施建議

隨著檔案管理信息化趨勢不斷演進，部分密級檔案管理也將逐步降密、解密和開放鑒定，隨著公民對檔案資料的關注加強、信息公開意識不斷提高，為適應新形勢，提升密級檔案管理工作非常有必要。針對以上問題，本文提出如下對策建議：

一是有必要將散見于《檔案法》《保密法》等法律法規內有關密級檔案收集整理、保管鑒定的法律規范進行梳理，結合基層實際情況，盡快在現行制度框架下制定一套操作性強的實施細則，為檔案管理人員提供管理和操作依據，以解決現有密級檔案管理規范不明等問題。

二是明確檔案密級標識，及時鑒定解密。進一步規范檔案密級劃分，準確界定檔案所屬密級公開、限制（“內部”）、秘密、機密、絕密，嚴格相應的保密規定執行管理措施。成立密級檔案鑒定小組，小組成員主要由業務處室骨干組成，定期集中開展鑒定工作，本著“誰定密，誰解密”的原則，及時對到期的密級檔案進行鑒定解密、密級變更、開放、清理等，從而使密級檔案得以及時開發利用，使其作用得以充分發揮。

三是妥善保管紙質密級檔案，規范紙質密級檔案借閱?？煽紤]當年下發的密級件暫由所在業務處室保管，待到年底統一移交檔案室存檔。對于正文非密、底稿為密的檔案，一律按密級件保管。在整理歸檔階段，檔案工作人員要對密級檔案與非密檔案進行區分整理，原則上可按先非密級件、后密級件排序，即將密級件歸于當年度各自保管期限的最后，再按時間先后排序，并另外裝盒。這樣，既有利于平時保管，又方便將來的鑒定移交工作。借閱密級檔案，借閱人需填寫審批表，經辦公室主要負責人批準后，再填寫檔案密級件借閱簿，于當天歸還并填寫利用效果登記簿。如需復制，則應由檔案管理人員復印并蓋上檔案復制章，以示區分，便于妥善保管。

五是推進檔案信息化、數字化工作。從高效保密的角度出發，建議與取得“省檔案服務機構備案證書”“國家秘密載體印制資質（檔案數字化類）”的檔案服務機構開展合作；簽訂安全保密協議，并指定機構或專人對安全保管協議執行情況進行全程監督管理，制定安全保密工作方案，建立完備的登記和交接手續。檔案歸庫前，應對檔案進行復查，確保檔案齊全、完整。單位應在規定時限內，將安全保密工作方案和安全保密協議報同級檔案行政管理部門和保密行政管理部門歸檔。檔案中介服務機構應對全體工作人員進行執業資格核查，開展上崗前保密教育、簽訂保密承諾書，并將簽訂的保密承諾書及工作人員基本信息報送委托單位備查。檔案中介服務機構的工作人員在檔案整理、數字化工作中應遵守有關操作規范，防止對檔案造成人為損毀。工作場所須安裝探頭，進行實時監控。關于錄入密級件檔案題名問題，在內網保密性能還未能達標的情況下，建議將電子題名用“（*密）”代替，在保密機上另做一套密級件目錄（有完整的文件題名），并打印一套紙質的目錄，供查閱。

此外，建議進一步修訂完善《檔案法》，為進一步妥善解決密級檔案的整理、存放、保管、利用提供更強、更有力的法律依據。

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[2] 霍然. 惠安：千年古縣的保密新姿[J]. 保密工作, 2014(9): 37-39.

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