地方政府投融資平臺金融控股化探討

樊艷茹+李晴

摘 要：對我國地方投融資平臺公司發展現狀的梳理中發現，越來越多平臺公司通過控制一家甚至多家金融類子公司而成為實際上的金融控股類子公司。金融控股類投融資平臺公司能夠顯著提升公司內部的協同效應，滿足多元化發展需要，便于實現平臺公司整體資源的充分利用，降低融資成本，從而降低投資風險，并能夠促進平臺公司的資本運作效率。但目前我國現有政策對金控公司的限制仍較大，現有投融資平臺公司未能通過較為合法正式的途徑轉型為金控公司，因此，此類金控公司的發展也存在一定的風險，包括關聯交易、財務風險以及監管漏洞等風險。因此國家應盡早出臺規范此類行為的法律法規，促進投融資平臺健康平穩發展，為我國地方經濟建設發揮更大作用。

關鍵詞：地方政府投融資平臺；金融控股化；規范發展

一、地方政府投融資平臺公司發展現狀

根據銀監會的定義，地方政府投融資平臺是指地方政府出資設立，授權進行公共基礎設施類項目的建設開發、經營管理和對外融資活動，主要以經營收入、公共設施收費和財政資金等作為還款來源的企（事）業法人機構。地方政府投融資平臺具有以下四個特征：一是政府主導或絕對控制；二是主要業務是融入資金；三是融資行為全部或部分由地方財政直接或間接承擔償債責任或提供擔保；四是所籌資金主要用于基礎設施建設或準公益性投資項目。

一般來講，地方政府基于為城市基礎設施投資融資的目的，所組建的城市建設投資公司、城建資產經營公司等都屬于地方政府投融資平臺的范疇。這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設、公用事業等項目之中。地方政府投融資平臺包括公益性投融資平臺和經營性（準公益性）投融資平臺，如綜合開發、城建投資、土地儲備、公共交通等。

金融危機后，各級政府大力推動地方投融資平臺建立，截至2011年9月末，全國共有地方政府投融資平臺10468家，較2008年末增長30%以上，其中縣區級平臺約占70%。另根據華泰證券的報告，華泰主要是從債務來源的角度，測算了2010年以后的地方政府債務組成情況，主要有平臺貸款、城投債、中央代發地方債、信托公司的政信合作余額、保險資金基礎設施債權投資、券商資管和私募合作的BT代建債務融資、上級財政借款、其他借款等。結果發現，地方政府債務金額2011年為13.2萬億元，2012年達到15.3萬億元，2013年預計在16.3萬億元。招商證券亦在近期指出，據初步估計，2012年末地方政府債務余額約15萬億，較2010年末增長38%。地方政府投融資平臺的產生和發展有其一定的客觀必然性，也是投融資體制創新的一種嘗試，對推動城市公共基礎設施建設發揮了不可替代的歷史作用。比如，它以強大的融資能力彌補了公共財政的不足，為大型生產項目和基礎設施建設保駕護航，也通過政信合作的方式推動了金融創新。同時，地方投融資平臺的數量和融資規模的急劇擴張，帶來了一系列的問題與潛在的風險，如：公司管理運作不規范、市場化程度較低；資產負債率過高、主營業務利潤率偏低；融資渠道狹窄、對銀行信貸依賴性過高；地方政府違規擔保，潛在債務風險偏高等。鑒于地方投融資平臺的風險累積日益加劇，國務院和中國銀監會加強了地方債務的監管治理法律政策措施，制定了清查整頓的總目標：解包還原，重新立據；風險分類，保全有力；加強協作，整體評估。財政部宣布地方政府和地方人大的擔保函無效。銀監會亦要求對今年新增貸款嚴格控制，對于無資本金僅靠財政擔保的項目停止授信；要求商業銀行堅決執行貸款三查，貸款前調查、貸中審查、貸后檢查，以確保地方政府投融資活動的依法穩健運行。

二、投融資平臺金控化的分析

隨著金融業并購活動的加速和金融資本與實業資本相互滲透的加強，金融控股公司正在成為分業管理體制下的金融集團化組織架構模式這一模式的選擇既可繞過政策壁壘，也能較好地防范和隔離風險，同時也是目前金融業核心競爭力不強 風險控制水平不高背景下比較穩妥的選擇。鑒于更多地方政府投融資平臺公司投入到金融控股公司的運作中來，有必要對這種趨勢作進一步探討，應該重點分析地方政府投融資平臺金控化的利弊進行分析。

（一）地方政府投融資平臺公司金控化的優點

金融控股公司作為一種特殊的多元化經營企業，不僅具有一般企業多元化經營的基礎，而且由于金融業本身的一些特性，比如各種業務、資源之間強烈的相關性。從而使得金融業能夠以更低的成本獲得協同效應，獲得比一般企業多元化經營更多的收益。金融控股公司可以在銷售渠道、信息資源、產品創新、人才資本、交易平臺等方面實現共享，并能分散、降低金融業結構風險，節約管理成本，更充分地發揮品牌效應，增強金融產業總體創新能力和競爭優勢，爭取更多更大的綜合產品定價權等。

（1）控股公司模式有利于形成協同效應。地方投融資平臺公司擁有相對完整的產業鏈和規模龐大的利益相關者，各產業環節的生產經營活動存在巨大的金融服務需求，包括融資需求、財險和壽險需求、企業年金等專項基金的資金管理需求、產業兼并收購中的顧問式需求等。通過內外協同戰略可以將一部分“體外循環”的資金變成“體內循環“，將外部金融機構獲得的利潤轉移至平臺公司內部，從而增加平臺公司整體的內部利潤。

（2）有利于實現平臺公司整體資源的充分利用，降低融資成本，提高利潤。通過內外協同戰略，可以充分利用平臺公司的市場聲譽，提升金融產業的信用級別，從而達到降低融資成本的目的。此外，利用平臺公司豐富的產業經驗、穩定而巨大的外部利益相關者市場等優勢資源，大力發展相關金融業務，也是提高產業集團整體收入的重要途徑。

（3）有利于降低平臺公司整體風險?？毓晒灸Ｊ接欣诮档凸芾盹L險?？毓晒局恍惺构蓹嗤顿Y的職能，不同業務子公司的管理互相獨立，可以保證較高的業務管理能力，避免單一金融機構同時管理其他金融業務的巨大壓力；有利于降低市場風險。在控股公司模式下，銀行與其他業務間的交叉銷售等商業活動處于市場的監督之下，透明度更高，風險更低；有助于提高風險承受能力。各項金融業務分別在獨立的子公司里進行，一家子公司無需為其他業務的風險承擔損失；即使一家子公司出現經營危機，其他子公司還可照常經營，無需以自身的資金去承擔責任，從而有利于保障其自身的資金安全。

（4）有利于平臺公司的資本運作。從募集資金用途來看，控股公司在資金調配上擁有更大的靈活性。例如，當銀行因資本金過剩要降低資本金水平時，需要得到有關監管當局的認可，這一過程可能會耗時較長，而控股公司則沒有上述限制，有利于提高資本金的使用效率。 同時，控股公司模式在后續融資上更便利。例如按香港的有關規定，向控股公司注入其他資產，只需遵守《香港上市條例》及《收購合并守則》，不需要香港金管局的批準；而任何資產注入上市銀行時，都要接受證券監管機構和金管局的雙重監管。

（5）金控化對于平臺公司多元化收入來源具有重要意義。

由于國家對金融領域的進入采取嚴格的審批，造成金融牌照的稀缺以及由此帶來的高收益。根據 2011 年上市公司年報統計，金融服務業的毛利率達50% 以上，凈資產收益率超過 19% ，遠高于其他行業。因此產融結合的目的也在于分享由金融牌照稀缺帶來的高收益，多元化業務收入來源，平滑集團整體財務波動。

（二）地方政府投融資平臺公司金控化的風險分析

由于目前對金融控股公司的監管還處于無法可依的探索階段，加之金控公司內部結構的復雜性、經營管理體制的不完善、公司治理結構的缺陷，使得地方政府型金融控股公司存在著較大的風險。歸納起來，地方政府投融資平臺公司金融控股化帶來的風險主要有以下幾類：

（1）內部關聯交易風險?？陀^的看，內部關聯交易是投融資平臺公司實現集團一體化、發揮協同效應所必需的，然而由于不正當的內部關聯交易而產生的風險也是金融控股集團最大的問題。金融控股公司的各子公司之間、平臺公司內其他公司與金控公司直接進行關聯交易，使得集團內各子公司的經營狀況相互影響，這就增大了金融控股公司的內幕交易和利益沖突的風險。由于集團內子公司的利益相互影響，所以就可能出現子公司之間進行內幕交易、損害公共利益的現象。

（2）財務風險。由于金融控股公司的股權結構十分復雜，母公司往往通過直接控股、間接控股甚至是通過安排高層管理人員的方式來控制子公司、孫公司，資本金在集團公司和下屬公司的資產負債表中同時反映，造成資本金的重復計算問題。對實業資本型金融控股公司而言，這一問題帶來的風險更為嚴重。因為集團內部有不受金融監管當局監管的工商企業，投融資平臺公司金融控股公司可以通過資金的運轉、調撥來逃避資本金監管的限制，從而造成整個集團的財務杠桿比率過高，影響整個集團公司的財務安全。

（3）系統性風險。金融控股公司是一個涉及多種金融領域的金融混合體，風險會隨著各公司的內部交易相互傳遞。 如果公司治理結構不合理、內部控制不完善、信息不對稱，那么就可能因一個或幾個子公司發生的局部風險而形成連鎖反應，導致整個集團公司處于風險之中。 風險傳遞的最終后果可能是集團公司總體償付能力穩定性和聲譽的下降， 系統風險對金融業乃至整體經濟的影響極大，產生“多米諾骨牌”效應

（4）不同監管部門共同監管形成的監管真空風險。金融控股公司下屬各公司業務涉及多個行業，尤其是投融資平臺公司更是涉及更多的行業與領域，但我國目前金融監管機構基本上屬于分業監管模式，因此對金融控股公司的監管涉及多個行業監管當局，由于這些監管機構的監管目的方法和重點各不相同，不利于監管當局互相理解各自的監管方法，也難以統一協調行動甚至由于監管的標準和范圍不同，使得母公司或非金融子公司不在金融監管當局的監管之下。而且盡管每個監管當局能夠有效控制各自監管對象的風險，但由于缺乏有效的信息交換機制，很難掌握集團整體的風險狀況，容易出現監管真空。

三、地方政府投融資平臺金控化發展及規范

地方政府投融資平臺金控化為平臺公司的發展提供了較為廣闊的發展空間，有助于平臺公司更加積極主動地運用金融手段實現籌資、投資與資產管理等活動，從而更好地為公共設施建設、地方經濟社會發展提供更好的資產保障。但不可避免地，金控化也會帶來一定的風險，包括經營、運作、財務以及監管等各類型風險也應當在金控工作運作過程中加以警醒，科學合理地規范地方政府金控公司的發展。

（一）完善金融立法，為金融控股公司設立和地方政府投融資平臺金控化提供良好的法律條件

從發達國家的實踐看金融控股公司的穩健發展是以相關法規的不斷健全和完善作保證的。目前在我國依據現行相關法律法規盡管可以對金融控股公司的各子公司業務單位進行相應的監管，但是規范約束金融控股公司的法律法規卻一直沒有產生這種狀況必然導致金融集團模式的選擇缺乏法律依據并制約其發展。因此，必須確定規范金融控股公司的相關法律法規，明確金融控股公司的法律地位，明確其職責，明確其內部相關規范制度從而促進其發展。并使我國金融監管當局可以依法對其進行監管有效防范金融風險保證我國金融業的平穩運行。在對地方政府投融資平臺的進一步規范中，明確地方政府投融資平臺公司作為金控公司的條件、職責、運作等。

（二）完善投融資平臺公司成立金融控股公司的治理結構，健全內部控制

在一定意義上可以說企業之間的競爭也是治理結構的一種競爭。投融資平臺公司應建立完善的公司治理結構才能得以在與國際性現代公司的競爭中贏得主動。平臺公司設立金融控股后公司的治理結構涉及三個層次一是平臺公司集團的治理結構，二是金控公司和其他子公司的治理結構，三是金控公司的經營性子公司的治理結構。治理的重點在于優化董事會的結構，保障子公司的獨立性，因此新成立的金融控股公司需要不斷完善其治理結構建立良好的內控系統，克服由于關聯交易而產生的風險，從而降低平臺公司總體的風險。

（三）切實加強對地方政府投融資平臺及金控公司的監管

加強對平臺公司及其金控公司的監管應包括資產負債率、貸款規模、資本充足率要求、流動性要求、監督大額關聯交易以及對高級人員的資格審查等。并有義務把對控股公司的監管信息及時通報非主要監管部門，同時各監管部門應加強其職責范圍內對子公司的監管實行信息通報制度，而且應加快研究建立跨國跨行業監管當局的信息共享制度，盡快地向國際金融監管制度接軌，做到既有效避免金融監管中的重復檢查等造成的低效率監管，又在一定程度上避免出現“監管真空”現象的出現。

參考文獻：

[1] 李媛. 政府投融資平臺債務情況調查[J]. 經濟研究導刊，2013，（06）：71-73.

[2] 聶鳳云. 地方政府投融資平臺研究綜述[J]. 內蒙古財經學院報，2012，（06）：47-51.

[3] 尹啟華. 資產證券化應用于地方政府融資平臺的適應性研究[J]. 浙江金融， 2013，（01）：66-68.

[4] 鐘獻兵. 新型城鎮化背景下地方政府融資平臺戰略轉型的探討[J]. 時代金融， 2013，（05）：175+178.

[5] 李建香. 關于對地方政府融資采取資金信托方式的幾點思索[J]. 時代金融， 2012，（29）：51.

[6] 劉冀. 我國地方政府融資平臺存在的問題及對策[J]. 北方經貿，2012，（10）：65-66.