環境事故追責困局破解研究
——以行政追責與刑事追責之銜接為視角

張永坤湯小花（.中國政法大學法學院，北京 00000；.北京印刷學院新聞傳播學院，北京 00000）

環境事故追責困局破解研究
——以行政追責與刑事追責之銜接為視角

張永坤1湯小花2
（1.中國政法大學法學院，北京 100000；2.北京印刷學院新聞傳播學院，北京 100000）

一、研究的背景

2011年，環境損失占中國國內生產總值（GDP）的比重可能達到5%至6%，大致相當于2.6萬億元人民幣（合4100億美元），相當于中國龐大外匯儲備的八分之一。①

（一）立法背景。

中國的環境問題的嚴重性不容小覷。從立法角度，我國制定了多部法律法規來應對此問題，如：1989年我國頒布了《中華人民共和國保護法》、1996年頒布了《中華人民共和國水污染防治法》、2015年修訂《大氣污染防治法》，可以說在環境立法方面已經有所完善，同時，人大以及政協關于環境方面的提議案也逐年增加（見表一）：

表一（數據來源于《全國環境統計公報》。）

（二）環境事故追責背景。

隨著環境事故的頻發，尤其特重大環境事故的發生，啟發了人們對環境事故追責的討論，以下是我國每年因環境事故而受到行政處罰的數量，如表二：

表二（數據來源于《全國環境統計公報》）

如上表所示，我國每年都有大量的環境處罰案，但大多數都是行政處罰，相比之下，因環境事故受到刑事處罰的卻相對少，我們對之也做了一個統計，如表三：②

表三（數據來源于中國裁判文書網以及《全國環境統計公報》。）

二、環境追責存在的問題

（一）行政處罰不能有效的遏制污染問題。

我國行政機關投入了大量的資源來遏制環境事故的發生，而且每年資源的投入都呈上升的趨勢，但是環境事故并沒有因此而減少。我們項目小組通過對每年的《全國環境統計公報》進行統計，發現投訴案件反而逐年增加，如圖表四所示：

（二）環境污染事故追責存在“以罰代刑”的嫌疑。

我國每年都有大量的環境事故發生，因此而受到行政處罰的案件數也很多。我們經過統計可知，2014年受到行政處罰的有97084起，但當年作出判決的環境犯罪數卻只有78件，13年受到行政處罰的案件有139059起，當年作出判決的案件數為12起。

此外，據統計，有關方面今年來對31件重、特大事件進行了問責，依法嚴肅查處了361名有關負責人，其中行政處罰296名，占82%，追究刑事責任的有65名，占總數的18%。③其中的比例圖如表五所示：

（三）環保行政機構的權力較小。

我國環保行政機構的權力是比較小的，尤其是基層的環保行政機構。由于我國環保行政機構在行政體系中屬于條塊管轄，基層環保行政機構不僅受到上級環保行政部門的直接監管，同時，它們的財政和人事也受到地方政府的監管。環保行政機構在日常工作中的地位是比較尷尬的，如果要公正處理污染事件，必將得罪一部分企業，得罪一部分企業也有可能跟其主管部門——地方政府的經濟發展導向相悖，如果依從政府的發展導向，對污染企業進行照顧，而又將在環境污染監管方面存在失職。在出現污染事件時，還是會盡可能避開刑事追責。④同時，由于環境訴訟成本較高，技術性較強，環保行政部門和檢察院也就怠于行使其職權，我們不妨借鑒美國的經驗，建立告發人制度。告發人訴訟最早起源于英國， 1388年英國的《水污染防治法》（ Water Pollution Act 1388） 對告發人訴訟做了規定。根據該法規定，私人可以代表政府起訴并且可以獲得罰金的一部分作為獎賞。⑤這樣建立告發人制度，鼓勵公民參與環境監督，有利于提高我們對環境保護的力度。

（四）行政責任與刑事責任立法銜接體系不夠完善。

我國的銜接立法體系主要存在以下問題：

1.在行政責任與刑事責任銜接立法上的理論研究不夠深入。

本文前面也進行了詳細的統計和研究，從論文的發表數量上看，這方面的研究確實很少，雖然近些年有逐年增多的趨勢，但在總數上依然比較少；其次，從理論的深度上看，我們并沒有形成一套完善的立法體系理論，提供不了理論依據，比如說如何劃分行政與刑事的界限問題？如何啟動兩者銜接工作等等？學者對這個問題討論的較少，無法給實際的的立法工作提供幫助。

2.在行政責任與刑事責任銜接立法上沒有體系性。

從現有的銜接立法方面的相關法律法規來看，現有的法律規范大多數是國務院制定的行政規范或者是最高檢制定的法律意見，在這個問題上并沒有制定相關的法律，分散的行政規范和法律意見無法形成立法體系，造成了實際上的可操作性較低，無法對實際的銜接提供指導。

3.關于行政責任與刑事責任銜接的程序過于原則，沒有細化的對接程序。

實踐中，兩法銜接的規定過于抽象，諸如移送的條件、如何移送、移送的期限、移送的對接程序等均缺乏可操作性的規定。況且，行政執法機關的層級復雜性也影響了案件移送的有效性。在兩法銜接實踐中，行政執法機關如何有效地收集證據，從而提升兩法銜接中證據的對接度，司法機關如何采信行政機關收集的證據，都是懸而未決的現實困惑。⑥行政執法以追求效率、秩序為主，而刑事司法以公平、公正，保障人權為主要訴求。這些不同的價值追求雖有相互纏繞、相互競合的一面，但更多時候表現為一種高度緊張關系?！雹?/p>

三、解決方案的理論建構嘗試

（一）建立憲法層面環境權的權利理論。

環境權是指特定權利主體對環境資源所享有的法定權利。對公民個人和企業來說，就是享有在安全和舒適的環境中生存和發展的權利。主要包括環境資源的利用權、環境狀況的知情權和環境侵害的請求權?，F行憲法并沒有賦予環境權基本權利的地位，在現實生活中，人們對環境權的關注也比較少。

1970年發布的《東京宣言》，正式確認了環境權是一種基本人權的概念，1972年6月聯合國人類環境會議通過了《人類環境宣言》，明確宣告了環境權是人類一項基本公民權。⑧環境權涉及到人的生存與健康問題，而生命健康權是憲法上保護的基本權利，環境權與個人的生命健康權息息相關，甚至環境權還牽涉到財產權的問題，環境資源的利用權又和憲法上規定的財產所有權的問題聯系緊密，所以，環境權入憲是很有必要的，無論是對于保護環境來說還是保護我們自身的基本權利來說，用憲法規定環境權都能起到積極作用。

項目最終將為建立憲法層面的環境權提供理論的研究支撐，我們將建構一套環境權如何入憲、環境權入憲的理論基礎和環境權入憲的可行性分析的理論體系。

（二）完善環保行政機關的權力賦予機制。

我國環保行政機關的權力較小，無法應對逐漸嚴重的環境問題，國家也開始關注這個問題，十三五規劃中提出“改革環境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。建立全國統一的實時在線環境監控系統。健全環境信息公布制度。探索建立跨地區環保機構?！?/p>

首先，正如十三五規劃中提出的，建立省以下環保機構檢測執法垂直管理制度，垂直管理模式突破了傳統的條塊管轄模式，有利于解決基層環保機構對地方政府的依賴。但是，我們項目小組認為具體的垂直管理模式不僅僅局限于傳統事權的垂直管理，而且人事權和財產權也應該垂直管理；不僅要建立省級以下環保機構檢測監察執法垂直管理制度，而且還要建立人權財權事權的管理制度。因為只有這樣，才能增強行政環保機構的權力，才能更好地運行環保機構的監測職能；其次，賦予環保機構檢查起訴權，具體操作是聯合檢察機構與環保機構，建立一個聯合執法部門，隸屬于檢察院系統，但組成人員由檢察院起訴人員與環保機構的專業人員組成，這個部門不僅行使環境監督行政權同時還行使環境檢查起訴權，這是一個行政權與司法權融合的機構，突破傳統的行政權與司法權互相獨立的局面，探索它們的融合可能性，以適應不斷變化的環境需求。

基于以上垂直領導模式與檢查起訴模式的建立，將在很大程度上加強環保機構的權力，加大環保機構對環境事故的追責力度。

（三）建立一套完善的銜接立法體系。

環境追責與刑事追責立法體系的缺失是我國現在最急切的問題。正如前文所論述到的，我國現今還沒有刑事責任與行政責任銜接的相關法律，只有國務院和最高人民檢察院制定的行政法規和相關意見，而且這些法律規范和法律文件不夠詳細，沒有全面的銜接程序。我們項目小組將試圖建立起一套完善的銜接法律制度。法律需明確規定環保機構移送刑事起訴的環境案件，我們初步可以將其分為兩類案件：第一類是指現今刑法已經規定了環境刑事犯罪的案件，對于這一部分案件，是明確要移送檢察院起訴的案件，原則上是屬于檢察院管轄的案件；第二類是上升為刑事案件的行政案件，也即可借用美國的制度，在現今刑法的基礎上增加環境犯罪的種類；法律需明確規定移送的具體程序，不能只有概然性的規定。對移送的啟動者來說，就應該是具體處理環境案件的環保機構，不移送將構成環境監管失職罪，追究其責任；對于移送的證據來說，應該把環保機構搜集到的證據和案件全部移送給檢查機關，并且該證據可以用來作為刑事證據來使用。

（四）建立健全的環境訴訟銜接體制。

1.擴大原告被告的適格范圍。

對于原告的適格，我國法律只規定了公民個人對環境提起侵權之訴，并沒有提起公益訴訟的資格，應該建立起公民提起公益訴訟的機制；對于被告的適格，將適格被告擴大到國家，探索國家作為環境訴訟被告的資格條件。

2.合理分配舉證責任。

在環境訴訟中，環境損害的認定具有很強的技術性，由于原告獲取信息的有限性且不具備必要的專業知識與技能，讓他們承擔這樣的舉證責任是極為困難的。因此，為了實現原、被告雙方力量均衡，許多國家在環境侵害案件中實行無過錯責任和舉證責任倒置的原則，規定主要證據由被告提供。我們國家也應該建立環境訴訟舉證責任倒置的制度。

3.建立“賞金獵人”訴訟機制。

起訴人不是為了私益而是為了環境公益起訴，必然消耗其時間、精力、金錢，若不給原告一定的獎勵，則沒有提起公益訴訟的激勵機制，也許更多的人不會為了維護公益而去犧牲自己的既得利益。因此，在起訴是合理合法有意義的情況下應給原告一定的獎勵，這種獎勵應從對被告的經濟制裁中提取，或由國家或地方政府出資設立環境公益訴訟獎勵基金。這樣，一方面是對原告付出的彌補，另一方面，有利于鼓勵更多的人維護社會公益。

四、小結

環境保護至關重要。正如黨的十八大報告所指出的那樣，當今社會面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻趨勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，才能建設好美麗中國，實現中華民族永續發展。銜接體制的建立將有助于建立環境治理基礎制度。

注釋：

①參見《中國每年因環境污染損失2.6萬億人民幣》，http://discovery.163.com/12/0316/09/7SN5DHST000125LI.html，最后訪問時間2015 年11月3號。

②表四中，08、09、10年三年的判決的環境犯罪數是通過《全國環境統計公報》統計所得，11、12、13、14這四年是通過中國裁判文書網統計所得，這四年《全國環境統計公報》沒有公布，雖然數據來源不相同，但經我們與前三年核對，差距并不是很大，參考性較大。

③貝新春，《環境行政問責機制研究》，西南政法大學。

④李巧玲 范紅霞：《環境行政執法與刑事司法的協同整合》，載《環境行政執法與刑事司法的協調整合》，2015年第14卷第5期。

⑤Katherine Zimmerer. The Revitalization of Qui Tam Actions：The Statutory and Constitutional Significience of the FALSECLAIMS ACT in Environmental Litigation［J］. Journal of Natural Resources and Environmental Law，2002 - 2003： 45 - 46.

⑥戢浩飛：《行政執法與刑事司法銜接的理性審視》，載《北方法學》，第9卷總第53期。

⑦秦前紅：《論行政執法與刑事司法銜接的若干問題》，載《河南財經做法大學學報》，2014年第5期。

⑧宋百玲玥：《環境權入憲研究》，吉林大學，碩士論文。

本成果獲得中國政法大學研究生創新基金資助，中國政法大學研究生創新項目、2015SSCX004。項目小組成員：張永坤、武義文、楊敏、吳來曉、榮幸。

張永坤，男，彝族，中國政法大學法學院碩士研究生，研究方向：行政法。

湯小花，女，漢族，云南人，北京印刷學院新聞傳播學院碩士研究生，研究方向：新聞傳播。

D6 文獻標識碼：A

1671-864X（2016）08-0083-03