浙江開化：“多規合一”繪就國家公園

洪治

作為28個“多規合一”試點市縣之一，浙江省衢州市開化縣以實現“一本規劃、一張藍圖”為思路進行改革，明確了將全縣域作為一個大公園來規劃、建設和管理的定位

最近，家住浙江省衢州市開化縣音坑鄉姚家村的姚志國和姚宏燕父子很忙，他們做出了一個重要的決定：把效益良好的磚廠改建成以窯文化為主題的展覽館和特色民宿?！拔以谶@座磚瓦廠已經干了近30年了?！币χ緡f道。

是什么讓他們“說改就改”了呢？

青山綠水是開化縣最大的特色，森林覆蓋率達到80.7%的開化在2000年便提出了“生態立縣”的發展戰略。有了發展戰略，自然就要落實，第一步便是規劃。

規劃在我國經濟社會發展中的作用舉足輕重，但在縣一級，由于基礎數據不統一、編制標準不一致、工作機制難協調等多種原因，容易產生規劃數量多、定位不清、功能重疊、體系不全等問題，不僅耗費了人力，執行效率也難以保證，老百姓更難把握當地的發展方向。開化縣早年的發展中也面臨這個問題，姚家父子的紅磚廠便是在這樣的背景下建立起來的。

這一問題也引起了國家的高度重視。2014年8月26日，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部等部委確定了28個“多規合一”試點市縣，目的是將多個“總規”整合成“一本規劃”，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖。

開化縣成為了28個“多規合一”試點市縣之一?！啊嘁幒弦弧皇悄芾眄樢巹濌P系，二是能推進規劃落地，三是能優化資源配置?！遍_化縣縣委書記項瑞良在接受媒體采訪時曾表示。

借助這個契機，開化縣開始了以實現規劃體系、空間布局、基礎數據、技術標準、信息平臺和管理機制的“六個統一”為目標的改革之路。

在規劃體系上，開化縣統籌構建“1+X”規劃體系，以《開化縣發展總體規劃》作為起統領管控作用的“1”，“X”是有效縮減專項規劃數量，只編制部分落實性的詳細規劃或實施方案等，從根源上破解多頭規劃難題。

為了能讓這套體系有效運轉，開化縣改革規劃管理機制，成立了縣規劃委員會進行統籌協調，不僅統一了包括人口、城鎮化水平、環境容量、經濟規模等基礎數據，還統一了各類規劃期限、功能分區和土地分類等技術指標，更以“提升已有、創建未有、鏈接所有”的要求構建了統一的規劃信息管理平臺，進行信息共享，促進全流程聯合辦公。

基于這樣的努力，開化縣拿出了一張能“繪到底”的空間布局總圖。打開《開化縣三大空間布局總圖》，三條“紅線”清晰可見：生態保護紅線讓綠色的西部生態保護空間占到一半，永久基本農田紅線讓黃色的農業生產空間占41.12%，城鎮開發邊界使紅色的城鎮發展空間僅占8.07%。

這些“紅線”讓姚志國父子豁然開朗。姚家村如今也大不相同了，關停磚廠后道路變干凈了，粉塵也沒有了，還在村口修建了古色古香的涼亭。在開化縣，這樣的美麗鄉村不止姚家村一處，如今已有15個村被列入浙江省美麗宜居示范村。

“‘多規合一’的主要意圖是實現各類規劃的有效銜接?？傮w規劃要起到總體性、前瞻性、綱領性的作用，能很好地指導當地經濟社會發展?！?清華大學公共管理學院副院長楊永恒分析道，“總體規劃必須能夠有效地分解和實施，這一點非常重要?！?/p>

如果以為生態“紅線”很好畫，那就大錯特錯了，“好事”往往“多磨”?！巴菩小嘁幒弦弧ぷ鬟^程中遇到的困難很多，既有技術層面上的，也有工作機制上的?！遍_化縣委宣傳部部長李華蓉說道。

在技術層面上，“合一”不是簡單地相加，而是要求真正的統一融合，整合資源、技術矛盾、信息管理就是三只“攔路虎”。首先是數據資源的整合，如果各部門手中的基礎數據不一樣，制定出來的規劃肯定無法有效對接。對此，開化縣兼顧平衡各規劃主管部門職責功能，統一了覆蓋資源本底、人口發展、經濟發展、空間開發、基礎設施、公共服務、生態環境七大領域27個指標，進而形成了一套共同認可的基礎數據。

有了基礎數據，怎么用得好又讓人頭疼。眾所周知，每一項規劃都是專業技術要求很高的工作，不同類別的規劃考慮問題的角度不同，如果技術上銜接不到位就易出現諸如規劃期限、功能分區、用地分類等不一致的矛盾。為此，《開化縣空間規劃》期限定為2030年，再以此作為銜接各類規劃的時間節點。此外，開化縣研究提出了三類空間與其他空間性規劃的管制分區對接指引和用地分類指引，將建設部門的54坐標數據、國土部門80坐標數據及其他部門的空間數據統一到2000國家大地坐標系，從而形成了一套統一的技術標準體系。

有了統一的基礎數據和技術標準，信息溝通是關鍵?！巴ㄟ^建設統一的空間信息平臺，摸清基礎數據和信息資料，確?！嘁帯_定的保護性空間、開發邊界、城市規模等重要參數一致，這是科學編制規劃的前提?！睏钣篮阏f道。結合“數字開化”建設，借助于現代化的信息技術手段，開化縣運用地理國情普查成果，科學設計系統接口，建成了公共地理信息基礎平臺，并在此基礎上進一步打造了“多規合一”綜合管控平臺。

通過平臺，不僅實現了規劃編制審批、項目用地選址、環境影響評估等空間信息跨部門的共建共享共用，更以此開展項目生成和審批業務協同作業，在有效解決各職能部門之間矛盾沖突、加強部門間橫向銜接的同時，將審批時效提升了70%以上。

規劃是一項具有開創意義的、長期的、系統性工程，因此，相較于技術層面上的問題，如何形成制度化工作機制是擺在開化縣面前更嚴峻的問題?！霸诠ぷ鳈C制上，我們碰到的問題特別多，因為改革都是‘摸著石頭過河’，沒有現成可供依循的工作機制模式?！崩钊A蓉說道。

為此，開化縣成立了縣規劃委員會，有了專門職能部門，如何有效開展工作？細分職能顯得非常重要。開化縣將規劃制定劃分為規劃立項、審議發布、監督實施、評估修訂等幾大環節，縣規劃委員會的主要職責就是統籌協調這幾大環節的工作。

因此，這一規劃委員會必須對縣規劃有著高度的理解和認識，開化縣規劃委員會由縣委書記和縣長牽頭，涵蓋了發改局、住建局、規劃局、國土局等20多個職能部門的主要領導，并在縣發改局設立了“多規合一”試點領導小組辦公室。

縣規劃委員會以“先主后次、從上而下”的原則指導各部門編制或修編相應規劃，并要求城鄉、國土、環保等部門規劃和重大專項規劃同步編制、互為依據。對于有爭議的規劃召開專題會議進行討論，幾年來委員會否決了35項規劃立項申請，協調對接各類規劃15項，審議城鄉和土地利用規劃矛盾圖斑達1800余處，對于“多規合一”的推進起到了至關重要的作用。

“‘多規合一’在開化縣能成功開展與當地黨委政府的重視分不開。各部門之間都有自己固有的模式與工作方法，如果沒有堅強的領導和統一的框架來實現部門協調，要推進‘多規合一’是很困難的。在這個規劃框架中，不僅要讓每個部門都能找到自己的定位，讓各部門之間能相互支持，同時還要保護各個部門的積極性?！睏钣篮惴治龅?，“改革中難免會涉及到利益的重新配置，建議可設立專門的規劃部門，負責規劃編制但不具體配置資源，以實現規劃過程中的決策、執行與監督分開，避免規劃成為承載部門利益的工具?！?/p>

“此外，‘多規合一’規劃能否具有剛性和嚴肅性，也是制約規劃效果的重要因素。這就需要建立起規劃的法律保障體系，因此推動《規劃法》立法進程十分迫切?！睏钣篮氵M一步分析道，“但是，即便是立法，哪些是剛性標準，哪些是彈性標準，也需要清晰界定，比如公共服務提供、生態環境保護、土地利用等都是剛性的，但經濟增長、產業發展等可以是軟性的，主要是引導市場主體行為?！?/p>

克服了技術與工作機制上的困難，“多規合一”在開化縣取得了顯著的成效?！案母镌圏c能否取得成效，關鍵是看能否促進經濟社會發展，給群眾帶來實惠?！崩钊A蓉說道。

“多規合一”在開化試點以來，不僅統一了技術指引和規劃語言，也明晰了產業與基礎設施建設布局，更提升了審批時間與效率。最重要的是這張“多規合一”的“藍圖”明確了開化全縣域作為一個大公園來規劃、建設和管理的定位，讓老百姓知道“全域景區化、景區公園化”的發展方向，從而有利于提高投資的針對性，進而增強群眾的獲得感。

實際上，從磚瓦廠轉型到民宿并不是姚志國的主意，而是他兒子姚宏燕的想法，這張“藍圖”中的“生態立縣”理念早已植入他的心中，他知道以生態換來的燒磚收入并不長久。

只有堅持“青山綠水就是金山銀山”，才是開化發展的正路子。

2015年，為貫徹落實主體功能區理念，進一步推進國家公園建設，開化縣要求全縣黏土類企業全部關停，轉型升級謀求新發展。借助這個契機，看到馬金溪沿岸的下淤村因經營農家樂、發展民宿而日漸紅火的姚宏燕很快轉變思路，馬金溪百里黃金水岸線不正是開化國家公園建設的重要內容之一嗎？“我們這里的山水和空氣，要是放到大城市，那該多值錢！”姚宏燕興奮地說道，“為什么不請大城市的人到我們這來游玩住宿呢？”

“民宿”的核心是具有當地文化特色的居住環境和風俗，紅磚廠保留下來的窯洞和煙囪不正符合這點嗎？在與父親商量后，已過不惑之年的姚宏燕決定重新投資將紅磚廠改建成特色民宿，并很有深意地將其取名為“紅窯里”。為了保留原汁原味，酒店整體全部采用紅磚建設，搭配鋼結構和玻璃幕墻讓每個窯洞獨立成為一間房，并劃分了咖啡廳、主題餐廳等功能區。姚宏燕甚至請了中國美院的專家來為綠化進行設計，以進一步凸顯姚家村的生態之美。

隨著“紅窯里”創意民宿的開張，姚宏燕心里還有更大的發展藍圖：“我們還準備配套梅溪古渡、村口景觀、銀杏道等10個子項目，打造一個音坑鄉姚家紅窯里文化創意村！”

在這張“藍圖”的指導下，近年來，開化縣的生態旅游發展得有聲有色，2015年開化縣的出境水一類、二類水質占比98.3%，空氣優良率達99.4%以上，PM2.5平均濃度在29微克/立方米以下；全年接待游客689.79萬人次，同比增長18%，旅游收入達42.67億元，同比增長18.8%，農民人均收入同比增長10.1%。

這樣出色的成績單受到了多方矚目。今年2月23日，習近平總書記在中央深改組第21次會議上，專題聽取開化縣“多規合一”試點改革情況后為其點贊。習近平總書記說道：“開化是個好地方，我還是要回去看看的?！?月3日上午，國家發改委、國家測繪局與浙江省政府簽署了《省級空間性規劃“多規合一”試點合作協議》，并明確要以“開化模式”為基礎來推進省級空間性規劃“多規合一”試點工作。

得到肯定亦是鞭撻。這幾個月來，開化縣進一步統一改革思想，組織開展“開化是個好地方，國家公園譜新章”的大討論活動；也致力于技術攻堅，優化了“多規合一”的相關技術；還由縣委書記和縣長親自掛帥，及時調整組織機構，充實骨干力量，強化了改革保障；排出了責任清單，通過自我加壓，把有關任務提前到6月底完成?！敖窈笪覀冞€要繼續探索‘多規合一’的長效管理機制，努力為全國其他地區提供有效的經驗和改革模式?！崩钊A蓉說道，“同時，我們也要立足重點生態功能區的主體功能區定位，借助‘多規合一’試點帶來的改革紅利，加快轉變開化的經濟發展方式和優化空間開發模式，促進我縣經濟社會與生態環境協調發展?！?/p>

“‘多規合一’真正要在全國推廣還需要國家層面的頂層設計?！睏钣篮阏f道，“要使其成為一種制度化的長效機制，必須在總結經驗后，在法律體系、規劃編制的制度建設等諸多方面都有實質性的推動?！?/p>

（《小康》記者周宇、陳祖勇對本文亦有貢獻）