淺析征地拆遷群體性事件的成因、特點及管控

李振華

摘 要 近年來，隨著社會各項事業改革和城市化步伐的不斷加快，因征地拆遷、環境保護、勞資糾紛等引發的群體性事件的數量也不斷上升。其中，征地拆遷群體性事件由于涉及面廣、參與人數較多、利益訴求復雜，較容易引發參與者與當地黨政機關、參與處置群體性事件的公安機關之間的激烈沖突。本文試從某地區在經濟建設中發生的征地拆遷群體性事件的原因及特點出發，以群體性事件的管控為視角，探究征地拆遷引發的群體性事件處置對策。

關鍵詞 征地拆遷 群體性事件 利益訴求 沖突

群體性事件并非一個法律上的概念，而是散見于多部法律之中。例如，我國《突發事件應對法》第三條規定“本法所稱突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件”[1]；我國《治安管理處罰法》第二十三條規定“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：（一）擾亂機關、團體、企業、事業單位秩序，致使工作、生產、營業、醫療、教學、科研不能正常進行，尚未造成嚴重損失的……”[2]

通過對上述法條可知，群體性事件為某個特定群體為實現一定的利益而聚集共同表達集體訴求的行為，因其發生具有不確定性，應屬于《突發事件應對法》中所說的“社會安全事件”。如果事件參與者的訴求沒有通過合法合理的渠道進行表達并得到及時、妥善、有效的解決，可能會采取圍堵機關、團體等單位的方式，違反《治安管理處罰法》中的相關規定；如果其中某個參與者在外界因素的刺激下（如與參與維護秩序的公安干警和基層干部發生口角或肢體沖突、所提出的訴求未得到滿足等）發生犯罪行為，甚至可能將事件上升為群體性違法犯罪事件。

一、征地拆遷引發的群體性事件產生的原因

通過上述關于群體性事件概念的分析，結合某地區在經濟建設中發生的征地拆遷群體性事件，筆者認為，引發被征地拆遷群體性事件的原因主要有以下幾個方面：

（一）利益分配不平衡

從內部因素來看，征地拆遷往往涉及某一區域群體的利益，由于村民之間對土地分界、賠償標準等事宜的理解存在差異，往往會因為個人情感上的好惡、村民與村民之間的社群關系乃至宗族關系等因素，認定征地拆遷補償的發放可能存在“灰色地帶”，存在“暗箱操作”等情況，從而為群體性事件的發生埋下隱患，給正常的工作開展造成阻力。從外部因素來看，征地拆遷引發的群體性事件很大一部分程度上與征地拆遷中關于土地補償的標準執行有關，如早期土地管理相關制度不夠健全，加上基層相關部門和工作人員在對土地性質、土地面積、承包及租用等相關情況確認不夠詳細等，造成了征地拆遷工作開始之后“一地多證”、村民與村民之間邊界模糊（村村之間乃至鄉鎮之間）等被動的工作局面。

（二）溝通機制不暢通

征地拆遷工作開始之初，通常需要對被征用的土地進行調查，包括確認被征用土地的性質、尺寸四至、地上有無種植經濟作物或構筑物等基本情況。參與人員應當包括國土部門、規劃建設部門、當地政府中負責征地拆遷的部門、用地單位、被征用土地的所在村集體及相關利害關系人。受制于參與各方在知識結構、文化水平、溝通技巧等方面的差異，往往國土部門、規劃建設部門和當地政府中負責征地拆遷的部門所宣講的法律法規及政策、補償標準、安置方案等內容無法被征地的村委會及相關利害關系人充分理解，而被征地拆遷的村委會和相關利害關系人又對用地單位不熟悉，相互之間缺乏必要的信任（如雙方使用不同方言進行交流，可能會加劇不信任感和誤解）。上述因素的存在直接導致了各方之間溝通的不暢通，為后續群體性事件的發生埋下了隱患。

（三）矛盾化解不到位

解決歷史遺留問題方面，在征地拆遷引發的群體性事件中，參與人往往會在提出的訴求中夾帶一些以往未得到及時解決的歷史遺留問題，如自家在被征用土地上已蓋三間房屋，年初時本計劃加蓋一間，但是由于報建時相關部門未及時審批，造成房屋打好地基之后一直閑置。此問題參與人曾多次向相關部門反映，但均未得到及時有效的回應和解決，造成此次征地中其地上建筑物面積的減少，拆遷補償金額偏低。在解決新生矛盾方面，參與人為了實現對土地的充分利用和追求經濟效益的最大化，往往會提出在被征用土地正式開發利用之前，允許其在土地上先行種植短期經濟作物，確保實現土地利用、土地管理和個人經濟收益的高度統一。但短期經濟作物種植后不久，便收到了土地即將被開發利用的通知，如清除經濟作物將會造成一定損失。

（四）穩控處置不及時

征地拆遷工作涉及面廣、部門眾多，如對于發現的矛盾問題無法及時反饋、解決，將直接導致矛盾累積，從而引發群眾的不滿情緒。同時，由于上文中所提到的部分歷史遺留問題長期沒有引起相關職能部門的重視，極易在征地拆遷工作中達到臨界點，引發某一群體的不滿情緒。

二、征地拆遷引發的群體性事件的特點

（一）利益訴求多元化

參與被征地拆遷群體性事件的群體主要為村民，其中大部分人在征地拆遷工作開始前主要依靠種養殖業、出租土地等來獲取收益，維系家庭日?；旧铋_支。在征地拆遷工作開始之前，主要有以下幾個方面的訴求：征地補償標準、青苗及地上附著物補償標準、墳墓搬遷標準和違建的拆除等。在征地拆遷工作開始之后，主要側重以下幾個方面的訴求：被征地拆遷群眾生活補貼發放、安置房屋的選址建設及周邊配套設施和農村富余勞動力就業再就業培訓等。上述訴求往往以交織混合的形態出現，如某參與人以種植熱帶農業經濟作物為業，家中有五口人，其中勞動力兩人，未成年子女兩人（一名為在讀高中生，一名為在讀大學生），高齡老人一人。征地拆遷后，該參與人因缺乏勞動技能無法直接就業，子女教育負擔較重，還有老人需要贍養。因此，某參與人提出如下訴求：第一，目前征地補償標準較低，希望能夠提高標準；第二，安置區房屋尚未建設完成，希望解決好過渡期的居住問題；第三，補償款發放尚需時日，子女正在就學，生活壓力較大。上述訴求在實踐中由于涉及的部門較多，審批環節和時效無法完全統一，極易因無法及時答復而造成問題久拖不決。

（二）事件發生隨機化

被征地拆遷群體性事件的發生，往往會受黨政機關對群眾訴求的回應及時與否、當地經濟發展水平與征地補償安置標準是否相適應、征地拆遷工作人員的態度好壞等因素的影響。有時，參與人甚至會以重大節慶活動的開展為契機，選擇人群和媒體較為集中的地點聚集，發起群體性事件。例如，某參與人來到某大型戶外比賽現場，發現有國家級、省級媒體正在進行視頻直播，遂聯系其他參與人趕來聚集，通過打出橫幅的方式表達訴求，進一步擴大影響。有時，參與人甚至是根據個人的好惡等主觀性因素判斷發起群體性事件。例如，某參與人途經黨政機關辦公地點，發現正好有上級單位領導前來檢查工作，因此認定如能立即反映一定會獲得上級領導的重視并得到全部解決，遂電話通知其他參與人前來聚集圍堵，表達訴求。

（三）表達方式極端化

征地拆遷直接關系到被征地拆遷群眾的基本生存權益，在征地拆遷過程中，如果鎮（鄉）、村沒有及時公示補償標準，工作人員不注意工作方式方法，往往會直接引發被征地拆遷群眾的反感，部分參與人甚至會通過敲鑼打鼓、燃放鞭炮、喊話等方式召集自己的親朋好友前來聚集圍堵，從而引起口角、謾罵、推搡、對峙等激烈沖突。同時，為了迫使當地黨政機關同意其訴求，參與人還會采取在被征用土地上種植短期經濟作物、搭建臨時構筑物（如棚戶、圍墻、路障等）、阻礙被征用土地的開發建設（如攔截工程車、設置路障、圍堵施工人員等）等方式，造成被征用土地無法正常開發建設。

（四）人員構成復雜化

由于參與對象在文化水平、法律知識的素質參差不齊，在事件發端的初期，參與人員往往派出個別有一定文化素質、口頭表達能力較好的代表向當地黨政機關的負責人反映情況。對于反映的一些不合理或與現行法律法規政策相違背的訴求，如收到結果沒有達到預期的期望值，參與人員為了擴大影響，可能會組織家族內部成員或者是其他社會成員參與。例如，某參與人認為被征地拆遷生活安置費的發放不應設有時間限制，當地黨政機關的工作人員在宣講了相關法律法規及政策后，該參與人仍表示不能夠理解，認為是政府的征地行為導致自己無法繼續從事經濟作物的種植，理應通過發放征地拆遷生活安置費來彌補，且不應設有時間限制?；丶液?，遂召集全家人開會，并擬定了“各自召集朋友親戚前往當地黨政機關辦公區聚集，婦女、老人和兒童打頭陣”的群體性事件行動方案，確定了聚集的時間。

（五）組織形態碎片化

由于被征地拆遷群體性事件的發生具有一定的隨機性，因此在持續時間較長、人數較多的群體性事件中，每次參與的人員情況都有可能會發生變動。同時，除了少數首要分子，部分參與人員可能因工作組的疏導、親友的勸阻、訴求得到解決等因素而退出，從而導致群體性事件規模、事件激烈程度等變化。

通過上述對征地拆遷引發的群體性事件的原因及特點的分析，可以得知如果不能在群體性事件發生前乃至發生之初就對其進行科學分類和研判，有效地化解管控，勢必將導致群體性事件的升級，加劇矛盾對抗的激烈程度，甚至可能借助微信、微博等網絡媒體的傳播，同步引發為網絡群體性事件，徒增管控和處置工作的難度。

三、當前群體性事件管控處置存在的問題

（一）事件矛盾較為復雜，化解周期長、難度大

群體性事件發生之處，由于歷史遺留問題、新生矛盾夾雜在群眾訴求中出現，涉及的部門眾多。其中既有合理的訴求，也有不合理訴求。相關部門在對矛盾問題進行分類、處置、轉辦和反饋的過程中，需要耗費大量的時間，同時還要有針對性地對群眾提出的不合理訴求進行說服教育，周期較長，難度大。

（二）事件發生后沖突較為激烈，時效性較強

群體性事件的發生受制于參與人的主觀因素和客觀條件，因而具有一定的偶發性。政法部門往往通過對日常的信息情報收集，在事件發生之初就能初步排查出該事件的規模、參與人數等基本情況。在事件發生后，參與群體性事件的人員并非完全在同一時間抵達地點，且沖突發生的激烈程度存在不可預見性。在處置的過程中，一旦有部分參與人因情緒激動等，可能導致矛盾升級、沖突加劇，如無法及時調整處置行動方案，將影響整個處置穩控工作的開展效果。

（三）信息共享機制有待進一步完善

征地拆遷群體性事件的管控和處置是一項系統工程，特別是在處置的過程中，需要處置、穩控、教育轉化、后勤保障等部門的通力合作、相互配合。因此，信息的傳遞也顯得尤為重要，尤其是通過相關政法部門對群體性事件進行處置后，負責穩控、教育轉化的部門要及時跟進，才能確保有效銜接，鞏固成效。

（四）部分基層群眾政策法律法規意識淡薄

在征地拆遷工作開始前，國土、規劃、相關政法部門通常了解群眾提出的訴求。部分群眾由于政策法律法規意識淡薄，未能完全按照合理的途徑表達自己的訴求，甚至受到部分別有用心人的挑唆，認為“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，從而引發群體性事件。

四、完善對征地拆遷引發群體性事件管控的對策

（一）堅持預防為主，強化日常矛盾糾紛排查調處

要切實減少被征地拆遷群體性事件的發生，就必須強化對誘因的源頭治理，不斷加強對日常矛盾糾紛的排查調處工作力度。要重點做好房屋報建、土地測量等關系群眾切身利益問題的工作，關心群眾在生產、生活方面遇到的困難，為“零就業”家庭、富余勞動力家庭提供就業再就業培訓。注重預防在征地拆遷過程中遇到的搶種、搶建、違建等問題，防治出現新的矛盾。同時，強化對被征地拆遷村委會內部宗族關系、社群關系的分析研判，充分了解在群眾中威望較高、致富帶頭示范作用較好的主要人員的思想動向，充分發揮他們在化解調處群眾日常矛盾糾紛、引領脫貧致富方面的積極作用，有效維護當地社會的和諧穩定。

（二）強化法制宣傳教育、政策解讀引導

在征地拆遷群體性事件的參與者中，除了部分首要分子外，大部分參與者由于政策法律法規意識淡薄，對參與群體性事件的危害性了解并不充分，加上對征地拆遷相關規定的不熟悉，往往容易受到首要分子或其他別有用心人的教唆，從而參與到群體性事件中來。因此，相關部門要切實加大對征地拆遷相關法規的解讀，幫助群眾加深對土地測量、補償標準等規定的認識。同時，結合征地拆遷工作開展的實際情況，有針對性地宣傳《物權法》《刑法》及相關司法解釋，引導和幫助群眾進一步提升尊法、學法、守法、用法的意識，使法治理念深入人心。

（三）健全完善群體性事件處置的社會穩定風險評估機制

目前，政法綜治部門已對包括征地拆遷、項目建設在內的事項啟動了事前社會穩定風險評估機制。為切實有效減少被征地拆遷群體性事件的發生，政法綜治部門要進一步細化評估標準，結合被征用土地的用途、所涉及地區的社情民意等現實因素，增加社會穩定風險評估的科學性和精準度。

（四）進一步提升基層政法綜治隊伍的素質

要在目前開展日常業務技能、法律法規等專業培訓的基礎上，增設維穩處突課程，有針對性地講授如何盡早摸排并發現群體性事件苗頭、如何加強對影響征地拆遷群體性事件情報信息的搜集和研判、如果做好信息上報和共享工作等重點內容，進一步提升基層政法綜治隊伍的素質。

（作者單位為中共陵水黎族自治縣委辦公室）

參考文獻

[1] 突發事件應對法[DB/OL] . http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？ id=212681，法律圖書館網.

[2] 治安管理處罰法[DB/OL] . http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？ id=97597，法律圖書館網.