淺談改革完善征地制度

李曉東

現行征地制度已運行了幾十年，越來越不具備合理性，越來越與社會公平正義及公共財政的宗旨相沖突，當然也就越來越受到人們的廣泛質疑和詬病，強烈吁求和期待對其進行改革。

1 現行征地制度的問題

我國現行征地制度是由計劃經濟時期沿襲下來的，其特點是不分公益性項目還是經營性項目，都以政府名義征地，這在世界各國幾乎是沒有的，其實質是政府以公權力強行剝奪農民的土地權利，這種不合理不公平的制度，導致一系列嚴重問題，隱伏著一定的經濟與社會危機。

問題之一，是破壞市場制度。包括破壞市場定價機制、平等競爭規則等，最主要的是破壞產權制度。產權作為一種基本的社會制度安排，其首要價值或根本的倫理尺度在于正義。我國憲法和土地管理法都規定農村土地歸農民集體所有，這種土地集體所有權包括占有、使用、收益、處分等四種權能，但卻被限定第一不準改變用途，第二不許交易，一下子就打掉了其中的兩項權能。據中國人民大學等單位對17個農業大省區的調查，43.1%的農民至少經歷了一次征地，17.8%的農民遭遇了強制征地拆遷。在征地拆遷中，64.7%的農民得到了一次性現金補償，平均每畝補償18739元，而政府賣地平均價格為每畝778000元，是征地價格的41.5倍。12.7%的失地農民沒有得到任何補償，9.8%的失地農民得到補償承諾而未予兌現。產權正義是馬克思的一項重要思想。如此破壞農地產權剝奪農民，還有什么正義可言。

問題之二，激勵地方政府多占耕地。我國土地管理一個重要目標是保護耕地，不準改變用途，防止亂占濫用。但地方政府可以隨意改變用途，可以盡量壓低地價征收。這樣一來，保護耕地不可能成為地方政府的理性選擇，反而激勵其更多征收，獲取更多征地利益，這恰恰與我們保護耕地的初衷是相反的。我國自1997年即實行號稱“世界上最嚴格的耕地保護制度”，卻并未能遏制耕地資源的急劇減少，其根源在于不加約束的征地制度。

問題之三，是低效用地，大量浪費土地。我們總說“北京天安門廣場是世界最大的廣場”，可這是過去的事了，如今國內面積超過天安門廣場不只有多少了。大廣場、大馬路、大建筑等一系列大手筆，不斷盲目造城。特別是各級國家機關，哪一個不是豪華辦公樓，而且庭院深深，還有普遍存在的各類“培訓中心”，粗放式大量占用土地，浪費現象驚人。據國土資源部數據，目前我國城市人均用地133平方米，遠遠超過發達國家城市建設用地人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的水平。日本東京才78平方米，香港也只有35平方米，我們這個“人多地少”的國家人均城市用地量顯得太奢侈了。證明在現行征地制度下，我們的土地保護和集約利用的政策是失敗的。

問題之四，是腐敗的溫床。中國現在的官員落馬，上至中央政治局委員、省部級高官，下至鄉鎮村長，中間還有房姐、房叔，大都與土地有關，貪腐動輒幾千萬上億元。經過黨的群眾路線教育實踐活動，這一問題暴露的更加充分。據統計，從2013年開始的前三輪中央巡視組巡視的21個省市區中，有20個存在房地產腐敗。今年的第二輪巡視提出，要緊盯礦產資源、土地出讓、房地產開發、工程項目、惠民資金和專項經費管理等方面的突出問題?？梢?，當前官員腐敗問題主要集中在這6方面，其中，與土地有關的占了三席：土地出讓、房地產開發、礦產資源。更讓人沮喪的是，我們的土地管理部門也被尊為三大腐敗的“重災區”。如此嚴重的土地腐敗因何而來？不合理的征地制度難辭其責。政府以地生財，通過壟斷土地一級市場和經營二級市場，以行政手段征地賣地，低進高出，從中獲取高額差價利益，這必然會成為官員尋租的黑洞和腐敗的制度溫床。

問題之五，是導致大量沖突，尤其是官民沖突。2013年第19期《半月談》載文稱，我國群體性上訪事件60%與土地有關，土地糾紛上訪占社會上訪總量的40%，其中征地補償糾紛占到土地糾紛的84.7%。我們不會忘記，幾年前央視《焦點訪談》曾報道，國家扶貧開發重點縣河北省廣平縣，僅用10天時間就完成33萬多平方米的拆遷任務，1000多戶群眾的房屋被拆，土地被征收。而這些拆遷都是在沒有簽訂補償協議，沒對群眾進行妥善安置情況下進行的。野蠻拆遷簡直到了瘋狂的地步。

2 改革完善征地制度

改革完善征地制度，概括說有三方面內容：縮小征地范圍、規范征地程序、完善補償機制。但具體操作時，應抓住關鍵環節，解決主要矛盾，從而達到事半功倍的效果。

2.1 縮小征地范圍的關鍵是正確界定公共利益

根據2004年修訂的《土地管理法》，國家為了“公共利益”需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償。但目前，我國農村集體土地征收“公共利益”泛化，界限不明，使多征濫占土地、侵犯農民權益有隙可乘。一些地方政府總是把自己作為公共利益代表，常常把自身的行政行為及其主導下的經濟行為都視作“公共利益”；一些利益集團、企業也經常把其商業謀利活動描繪成“公共利益”，以便更多地利用行政權力?？梢?，正確界定公共利益是縮小征地范圍的關鍵所在。

2.2 征地補償的重點是解決好被征地農民的后續發展

關于對農村征地補償問題，毫無疑問，必須建立起對被征地農民合理、規范、多元保障機制，在就業、住房、社保等方面維護被征地農民權益，使他們生活水平有提高，長遠生計有保障。但現在的問題是，許多地方常常就補償談補償，結果只能為被征地農民提供短期生存資料。因此，必須打開眼界，轉換思路，從全局高度和長遠角度考慮，把征地保障與推進城鎮化、城鄉一體化和建立城鄉統一的建設用地市場聯系起來，切實解決好被征地農村農民后續發展問題。

一般說來，平均每征用一畝土地，就會伴隨著1.5個農民失業。關注被征地農民這樣一個迅速擴大的社會群體，切實解決其生計和發展問題，是關系到經濟社會和諧發展的重大問題。應該說，目前解決這一問題，既有法律依據，又有理論支撐。首先，國家把《城市規劃法》改為《城鄉規劃法》，一字之差反映了思路的巨大變化。應堅持城鄉統籌發展，把農村人居環境規劃納入城市建設總體規劃中來考慮，把新型城鎮化與新農村及美麗鄉村建設統籌起來，加大公共財政覆蓋度，推進教育、醫療、保險、住房等公共服務均等化，這是對被征地農村和農民最有效的補償保障。

其次，征地補償還涉及被征土地增值收益的分配問題。從理論上講，土地增值收益是由土地發展權決定的。土地發展權，是一種可以與土地所有權分開單獨處分的財產權利，是關于土地使用性質變更、土地利用集約度提高，以及由此產生的土地收益的一種權利。這是由征地過程中土地資源重新配置而帶來的經濟利益，其分配常常引起矛盾和沖突。解決辦法是完善土地產權制度，包括在法律上確立土地發展權及其歸屬。當代世界各國，在設置土地發展權時有兩種不同的處置方式：一種是土地發展權歸土地所有權人所有，另一種是土地發展權屬于國家。在我國，應從實際情況出發，根據公平與效率相結合的原則，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，并要向個人傾斜。

2.3 規范征地程序的最好辦法是公開

以往的征地程序大都不公正，表現為信息不公開、操作不透明、民意訴求渠道不暢通。實踐中一切從政府利益出發，征地政府決定，補償政府做主，有了爭議政府裁決，這是造成征地矛盾沖突的主要原因。

一般說來，征地要經過審批、實施、補償、爭議調處裁決等程序，大致應分為三步走：第一步是征地公告，政府要征哪塊地，被征地者可充分發表意見，討論過程應在人民參與的政治體制下進行，確定該不該征；通過后進行第二步，政府與被征地者平等協商，討價還價，確定征地補償標準，如有爭議可由雙方認可的機構裁定；達成征地協議后進入第三步，即征地實施和補償兌現，但必須堅持先補償后付地的程序，補償金不落實不得實施征地。征地完成后進行變更登記。

多地實踐證明，規范征地程序的最好辦法是公開。公開了，透明了，無論是橫行霸道的開發商，還是恃權輕民的地方政府，都難以遁形，就能嚴格限制政府動用征地權的范圍，切實保障被征地農民權益，包括：知情權、參與權、收益權、申訴權、監督權，促進政府收縮公權，防止濫用。