我國村級環境政策末端執行模糊化問題研究

王凱凱

摘 要：針對我國農村環境政策執行效果不盡人意的現狀，研究微觀村落環境政策末端執行存在的問題及原因，認為“村級環境政策執行過于模糊”是影響我國村級環境政策末端執行偏差的主要原因，“村級環境政策模糊化執行”具體表現在村級環境政策目標不明確、政策內容模糊、執行和監管機構不明確以及問責機制模糊等，只有把握好政策執行模糊化的合理尺度才能保證農村環境政策的末端高效執行。

關鍵詞：村級環境政策；末端執行；模糊化

農村環境政策執行關系到環境目標的實現程度，對農村環境保護具有十分重要的意義。農村環境政策執行是政策執行主體在組織內運用各種能力與資源，通過與目標群體之間的溝通協調與互動，將環境政策轉變為現實的過程[1]。盡管近年來來我國出臺了很多農村環境政策和相關配套措施，但是政策執行的實際結果卻與政策制定時相差甚遠，很大程度上是由于村級環境政策的末端執行偏差造成的。

隨著農村經濟的快速發展，農村環境問題日益凸顯。改革開放之后特別是進入21世紀以來，我國農村經濟發展十分迅速。根據《中國統計年鑒2015》相關數據[2]，1978-2014年，我國農業總產值有1397億元增長到96995.3億元，年均增長5.8%。2000-2014年，農村居民人均純收入從2253元增加到9892元，平均增長速度為7.9%。農村經濟的發展雖然提高了農民的生活水平，但是也帶來了環境污染與破壞。我國40%的行政村沒有集中供水，大部分村內道路沒有硬化，對生活垃圾進行處理的村莊只有35%，對生活污水進行處理的行政村只有9%[3]。農藥、化肥和農膜大規模使用，秸稈焚燒、污水灌溉和養殖業逐漸增多，生活污水排放、生活垃圾和鄉鎮工業污染成為影響農村環境的重要因素。

一、我國村級環境政策末端執行偏差分析

環境政策末端執行“偏差”是政策執行者在實施政策的過程中，由于受到主客觀因素的制約，其效果偏離政策目標并產生不良后果的政策失真現象[2]。李硯忠等學者指出在環境政策自上而下落實過程中，出現了附加式執行、替換式執行、觀望式執行、敷衍式執行以及公關式執行等政策執行異變現象[3]。有關我國農村環境政策執行的影響因素分析，國內學者從多個角度做了大量研究。

其一，博弈論視角認為“委托-代理關系”是影響政策執行的主要原因。宋晨認為中央和地方政府在政策執行中的“委托-代理關系”“信息不對稱”以及“政策制定的不完全性”造成了農村環境政策執行異化[4]。

其二，經濟學視角認為“理性經濟人”是造成政策執行偏差的主要原因。村組干部作為“理性經濟人”有自己的利益追求，會按照自己的理解和目的采取執行策略，使執行過程變成各執行主體之間基于自身利益的一種明或暗的博弈活動[5]。

其三，體制視角認為執行和監督機制不夠完善是造成政策執行偏差的主要原因。王西琴認為我國環境政策執行力低是因為管理體制、誘導制度、監督制度以及執行主體自身建設等方面造成的[6]，我國公共政策執行失控是由不完善的政策執行機制和政策監督機制造成的。

其四，環境視角認為經濟、法律、輿論環境的欠缺是政策執行的難題所在[7]。社會經濟及市場經濟環境欠佳、法律政策環境的欠缺、農村環保意識欠缺和未形成良好的輿論環境造成環境政策執行偏差。

二、村級環境政策末端執行的模糊化

影響村級環境政策執行的因素有很多，但很大程度上是由末端執行的自主權過大、末端執行過于模糊化造成的?！罢邎绦械哪：笔侵刚谡叻桨?、政策工具、執行機構和行動策略上表現出來的具有“詮釋靈活性”“模棱兩可”“寬嚴不一”等特性的公共管理模式[8]。盡管杉肯斯基認為“模糊”是治理困境議題的重要策略”以及羅納德·馬諾主張要通過“模糊性”來管理等[9]。但是過于模糊則會導致政策執行偏差以及執行困境，從而產生不良后果。村級環境政策末端執行過于模糊會加大政策效果的度量困難、增加上級對村組環境政策監督管理難度，給政策執行者有偷懶和曲解政策的機會，最終導致末端執行“走樣”。村級環境政策執行模糊化的主要表現：目標不明確、政策內容模糊、執行監管機構不明確以及問責機制模糊等。

（一）村級環境政策目標模糊不清

中央政府制定的環境政策目標多為宏觀性的。環境政策要通過中央、省市縣鄉政府逐級下達最終到村級，逐級傳達過程中由于各層級理解偏差甚至盲目照搬或脫離實際而造成目標失真。定性的村級環境政策目標，缺乏衡量標準和程度范圍的限定，給政策實施以及監管考核帶來困難，最終造成政策執行的效率低下。

（二）村級環境政策內容不清晰

中央政府制定的環境政策多為方向性指導性的，具體的環境政策制定具有不完全性，鄉鎮級以上的政府部門的環境政策都有明確的內容規定，措施以及人員資源的分配比較詳細，但是村級環境政策內容卻模糊不清，往往是一項政策包含多個領域、內容交叉重疊。

（三）環境政策執行機構模糊

農村離中央較遠造成政策下達模糊，更加需要強有力的環境政策執行機構，但是實際情況正好相反。以“禽畜養殖污染防治政策”的執行為例[10]，鎮政府規定由村組織干部按照本村實際情況進行畜禽養殖污染政策的具體執行，然而并沒有嚴格要求村責任到人并成立專門的行動小組，造成環境政策末端執行機構模糊。

（四）環境政策監管機構模糊

政協只有提出建議的權力，沒有立法和處罰的權力[11]，國家環境保護部權力相對軟弱采取口頭批評，很難進行環境監督，不能有效控制環境惡化的進行。地方的行政機構系統中有1/3的地方根本沒有專門的環境保護行政機關，基層地方環保監督系統很難發揮作用[12]。我國現有的多元監督體系由于體制依附性、機制不玩等缺陷未能有效發揮出應有的作用，監督乏力[13]。環境政策執行機構權力分散，容易出現末端執行的混亂。村民自發監督要承受與境污染型企業或工廠對抗所冒的風險，因而也變得越發無力。

（五）責任機制的模糊化

問責機制是責任履行的追究機制[14]，“同體問責”占主導、“異同問責”缺失的現狀限制了人大、新聞媒體、公眾、司法機關等作用的充分發揮。村組干部業績考核以經濟指標為主，對于環境問責沒有明確規定。村組干部為了自身的政治前途而忽視環境保護，甚至縱容某些企業的環境污染行為，使環境政策不斷被扭曲。

三、創新農村村級環境政策末端執行模式

環境政策末端執行太過模糊化會導致政策執行偏差，完全精確化的政策執行不符合現實情況，因此需要一個能夠適度合理把握模糊化程度的政策執行模式，使農村環境政策執行過程中既可以因地制宜的發揮地方積極性和體現地方特色，又能不至于過于模糊而造成政策執行偏。

（一）合理優化政策目標和方案

模糊性是政策的固有特性[15]，模糊性在政策領域只有程度大小的區分，因此將政策模糊性控制在合理的程度對于政策執行具有關鍵作用。目標和方案制定應遵循SMART原則[16]，SMART原則是世界銀行及許多部門和組織普遍遵循的評價指標體系涉及準則。Specific：目標和方案必須科學切忌模糊；Measurable：目標和方案必須具有較強的可操作性、現實可行；Time bound：有明確的時間節點，實施和考察游明確時間界限；Relevant：目標方案要貼近現實；Attainable：目標方案可落實，資源可獲得。

（二）創新村級環境政策實施機制

農村環境政策從制定到執行必須經過合法化過程，環境政策的體制環境與法制完善程度起著十分重要的作用[17]。村級要實現環境政策有明確負責的村組干部人員，并成立專項行動小組，在村組之間設立專門的流動監察站，定期對村組對環境政策執行情況調查監督，對環境政策執行做到連片規范管理。

（三）優化村級技術及電子信息環境

鼓勵工廠企業進行技術創新，加強環境價值評估以及環保宣傳培訓。加快推廣電子平臺建設及信息公開，實現村莊信息全覆蓋，實現信息互通、資源共享。加快信息技術在環保檢測和高耗能監測領域的應用，提高環境信息透明度，使企業迫于信息披露壓力采取環境友好型行為，高度關注自身生產的清潔程度、環保行為、產品的安全指數以及環境投資方面的成本效益分析等內容[18]。

（四）強化監控和問責工作

環境政策執行中，監控乏力和問責不明的現狀亟待改善。需要從法律上明確政策執行監督主體之間的職能界定、層次關系以及監督程序，實現相關監督機關能夠獨立開展工作，讓環保機構從執法機構轉變為服務機構。充分發揮網絡及電視媒體的獨特優勢，加快輿論監督立法工作，規范并發揮輿論監督的有序作用。

（五）增強村民基層環保力量

村民的支持配合對環境政策的執行發揮重要作用。針對目前農戶普遍存在的知識水平不高、“搭便車”思想和組織化程度低下的狀況，要加強村民的思想教育，提高村民自治水平和環保意識。日常村務管理與監督要充分體現村民意愿，培育民間環保組織，發揮環境政策末端的監督作用，促進農村環境的良好發展。（作者單位：北京航空航天大學公共管理學院）

參考文獻：

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