宅基地置換中農民權益受損原因淺析

陳東曉

摘 要：宅基地置換一直是土地流轉中很活躍的一種類型，為我國城市化發展和三農建設貢獻了很大的力量，但在置換過程中農民權益受損的問題也逐漸凸顯，越來越為阻礙農村宅基地置換的一大問題，對宅基地置換中農民權益受損原因的分析有利于解決問題，助推農村宅基地置換良性發展，為我國城市化保駕護航。

關鍵詞：宅基地置換；農民權益；原因

一、制度設計不完善

（一）缺乏完善的置換規范性制度

2005年國土資源部確定首批15個宅基地置換示范點以來，宅基地置換走過了近十年的時間，目前在國家層面還沒有出臺適用全國的宅基地置換條例，各個地方在嘗試推行宅基地置換時，也制定了各自不同的宅基地置換制度，但是都是根據各地不同時期，置換的不同地塊制定的臨時的置換文件，不具有連續性和普遍的適用性，更有甚者，在同一行政區內，有各種不同的置換文件，規定也是五花八門。

以四川省為例，在宅基地置換中，不同的地市有不同置換政策，四川雙流縣《雙流縣征地補償安置辦法》和《關于統籌城鄉經濟社會發展，加快推進城市化進程若干政策的試行意見》，對土地補償費、安置補助費、拆遷過渡費、搬家費、獎勵和工作經費等標準進行補充和規范；四川溫江區制定了置換換房和加入社保的規定；四川自貢出臺宅基地置換規定，農戶放棄宅基地可購買限價商品房；四川眉山東坡區估計宅基地貨幣置換，在《眉山市東坡區集體土地征收補償安置辦法》中詳細規定了具體的貨幣對關系；四川巴中恩陽區在2013年升格為區后急需城市建設用地，制定了《巴中市恩陽區建設項目征收集體土地拆遷安置補償實施方案》，對屬于集體建設用地的宅基地征收做出了規定。

（二）宅基地產權制度不完善

《中華人民共和國憲法》第一章第十條第一款規定，宅基地、自留山自留地等農村土地類型屬于集體所有?！吨腥A人民共和國土地法》規定宅基地屬于集體所有，農民具有使用權。所以，我國宅基地的所有權和使用權是分離的，宅基地的所有權是歸屬于農民集體所有。按照現行的法律，農民集體包括三個層面：鄉鎮為農地產權主體、村集體、村民小組，這是一個地域結合人域形成的概念，區別于自然人、法人的一種群體稱呼，而實際的管理者又不是這個集體，這就導致農村集體土地的所有者是沒有的，只是在名義上賦予了一個集體所有的稱號，宅基地所有者也在這中間自然而然虛化。而對于法律指定的這三類主體所對應的管理者：鄉（鎮）農村集體經濟組織、村集體經濟組織或村委會、村內各該農村集體經濟組織或村民小組。由于歷史和政策的改變，也是名不副實。例如四川的撤鄉并鎮，撤鎮設區的行政區域變更，使得鄉鎮農村集體經濟組織消失。村集體等也是在人民公社結束后逐漸變成了村民自我管理組織，和土地所有者身份無關。在這種情況下，一旦宅基地遭受糾紛或者需要在集體所有基礎上分配利益的時候，缺乏主體，而農民只有使用權，在目前的法律前提下，農民的權益是基本沒有主體出來保障的。例如前面提到的土地發展權，由于土地發展權是建立在土地所有者的基礎上的一種權利，而農民只有使用權，土地的所有者又是虛無的，這就使出現類似土地發展權情況下，農民權益基本不能得到保障。

二、行政行為不規范

政府在宅基地置換中不僅僅是置換的主體之一，更是政策的制定者，置換行為的執行者，農民權益救濟的提供者，政府的行政行為的規范與否嚴重關切到置換農民的權益保障。十八屆三中全會黨中央提出依法治國、依法行政的要求，對于人民政府的權利要關在籠子里，政府嚴格按照法律的規定履行自己的職務。在關切農民利益的宅基地置換中，政府的行為尤其重要。但是，就目前全國各地的情況來看政府行政行為的不規范阻礙了置換農民的權益保障。行政行為不規范分為作為的不規范和不作為的不規范，前者包括亂作為、超越權限作為，后者則是不作為，推諉責任。

具體表現在宅基地置換事前、事中、事后有不同的表現，事前主要表現在，制定置換方案未經農民同意，也為經公開咨詢社會意見，完全按照政府意志制定。事中表現為，強行要求農民置換，不尊重農民的選擇權、參與權，執法粗暴。事后表現為，不兌現置換協議里面對置換農民的承諾，對于農民權益受損的救濟不力，甚至不管不問。

三、救濟方式不足

目前對于出現宅基地置換糾紛的救濟方式有訴訟和信訪兩種，在極個別地方，例如重慶還有向有關主管部門申請調解。訴訟是指農民在發生糾紛時通過向法院起訴獲得保護的救濟途徑。雖然這是一種很好的救濟方法，但是存在很多問題。成本過高、證據難以收集、訴訟有風險等都制約了農民救濟。

除了訴訟這種救濟方式之外，農民可供選擇的往往是信訪，但信訪也有很大的制約因素：第一，信訪部門只是接待和記錄信訪案件的部門，并不具有解決問題的實際權力。第二，信訪的亂用。信訪是各級地方政府掌握、解決社會問題的一種有效手段，但往往被別有用心的人亂用，擾亂社會的安定和諧。加之幾千年來形成的尚權思想，信訪也被一部分人濫用。

除了上訴講到的兩種救濟方式之外，極個別地方還退出了向有關主管部門申請調解的救濟方式，例如重慶市規定，在地票交易過成中出現糾紛可以就該問題向林業、農業等政府主管部門申請調解，但這種救濟模式推行的地方也不多。

四、農民權益保護意識缺乏

在宅基地置換中置換農民權益保障難還有農民自身意識的問題。中國數千年的農耕文明造就了中國農民的質樸，加之目前我國農民的整體文化素質不高，維權意識不夠，這就使得農民在宅基地置換中權益受損后缺乏自我保護的意思，概括起來農民權益保護意識缺乏主要表現在以下幾個方面：

（一）置換農民不知道自己有哪些權益

在我國目前宅基地置換中，大多農民是不知道自己在宅基地置換中自己有哪些權益，更甚者都不知道權益為何物，只是知道宅基地置換后能夠得到補償金或者置換的房屋、社保，對于在置換中享受的其他權益不是很清楚。這固然有政府行政行為的不到位，也有置換農民自己缺乏權益意識的原因，在一些地方政府發布置換公告或者置換協議后，大多農民是不會仔細看的，只是關心最后的數字，對于其他只是稍微了解，殊不知正是其他相關方面的內容才決定了置換權益的多寡。

（二）畏懼維護自己的權益

在宅基地置換中，權益受損后一部分置換農民是選擇忍氣吞聲，害怕站出來維護自己的權益會遭受打擊保護和得罪人。雖然出現這種情況是目前我國缺乏救濟手段、行政行為的強勢，但置換農民自己的畏懼維權也是不可忽略，正是置換農民畏懼維權，才使得損害農民權益的事情不斷發生，農民不敢站出來維權和向社會尋求幫助就從某種程度上協助了損害行為的發生，當一種行為不需要代價而且有得獲得一定的利潤，這就使得損害農民權益的事情屢禁不止。

（三）不知道如何維權

除了畏懼維權的農民之外，另外部分的農民是有維權精神的，但是不知道如何維權。一切維護自身權利的方法都需要自己去學習和了解，對于置換農民也是一樣，如果置換農民不去主動尋找維權的手段，政府的介入也不可能細微到每一個細節去，正如法院堅持不告不理的原則一樣，只有置換農民在權益受損后，主動上訴去法院，才可能獲得功力救濟。

置換農民缺乏維護權益的意識是造成宅基地置換中農民權益維護困難的一種原因，只有受損者站出來大聲維護自己的權益，政府和社會各界才會關注到事情的發生，也才可能更好的更盡可能的維護自己的權益。（作者單位：中共重慶市九龍坡區委黨校）

參考文獻：

[1] 馮雙生.我國農村宅基地置換中農民權益保護問題研究.沈陽：遼寧大學，2013.

[2] 曹泮天.宅基地置換法律問題研究——基于‘天津宅基地換房的考察”.蘭州學刊，2013

[3] 馮應斌，楊慶媛.農戶宅基地演變過程及調控研究進展.資源科學，2015.