住宅建設用地使用權的自動續期問題探析

傅明　譚服桂

摘 要：《物權法》雖然對于住宅建設用地使用權做出了“自動續期”的規定，但是在“自動續期”是否有償、續期期限及次數等問題上均無詳細規定，在實踐和理論中爭議較大。筆者認為住宅建設用地使用權應是無償的自動續期，續期期限以建筑物剩余的使用年限作為標準。

關鍵詞：住宅建設用地；自動續期；續期期限

今年3月，溫州市部分住宅建設用地的20年使用權到期，有關部門要求業主繳納房價的三分之一來進行土地使用權的續期。住宅建設用地使用權續期關系到千千萬萬居民的切身利益，溫州有償續期事件一石激起千層浪，引發了強烈的反響。對于住宅建設用地使用權的“自動續期”是有償還是無償，續期期限的次數和年限，立法上都沒有明確規定，模棱兩可，學界也頗多爭議。

一、 住宅建設用地使用權自動續期的法律規制

對于住宅建設用地使用權到期后的法律規則，最早是見諸于1990年出臺的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第39條、40條、41條。條例是側重于保護國家利益，相對忽視了用益物權人利益，對續期的采取的立場是有償的申請續期，并且在沒有申請續期的情況下，土地使用權及其地上建筑物、附屬物都無償收歸國家所有。1995年《城市房地產管理法》第22條持有的立場仍然是有償的申請續期，但是申請續期程序進一步細化，土地使用者需要在土地使用期限屆滿前一年提出申請續期，除非因公共利益需要才能不予批準。在《暫行條例》爭議較大的國家無償收回期限屆滿后的地上物和附著物這一規定，《城市房地產管理法》卻避而不談。

2007年頒布的《物權法》將建設用地使用權歸于第三編用益物權編，明確了建設用地使用權的用益物權性質。在屆滿續期這一問題上將建設用地使用權區分成住宅建設用地使用權和非住宅建設用地使用權的二元結構?！段餀喾ā返?49條規定非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。在現有法律體系下就是依照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《城市房地產管理法》的規定。對于住宅建設用地使用權期間屆滿后的處理，《物權法》僅用“自動續期”的模糊規定，在“自動續期”是否有償、續期期限及次數等問題上均無詳細規定，在實踐中的缺乏操作性，以致于出現溫州有償續期事件。

二、 住宅建設用地使用權自動續期的有償性與無償性之爭

對于住宅建設用地使用權自動續期是否有償，學界爭議較多，觀點主要有三種：有償續期，附條件的有償續期，無償續期。

有償續期。支持有償續期的觀點認為，無償續期有將土地私有化之嫌。建設用地使用權到期后的續期行為，不管是申請續期還是自動續期，從法理上講都是對建設用地使用權的重新取得?！段餀喾ā返?42條規定了建設用地使用權的取得需要支付土地出讓金。但是支付土地出讓金的形式可以多樣化，既能一次性支付土地出讓金，也允許按年度分期支付。筆者認為無償續期有將土地私有化之嫌的觀點是未免是杞人憂天。住宅建設用地使用權本質上是用益物權，用益物權是有時限性的，而所有權永久性的；用益物權只有占有、使用、收益的功能，并沒有所有權的處分功能。此外住宅建設用地使用權本身就有用途的嚴格限制。從權利屬性、現實用途都表明無償續期并不意味著土地私有化。

附條件的有償續期是指對于住宅建設用地使用權期限屆滿后房屋劃定一個免征面積的標準，低于免征面積的土地使用權可以無償繼續使用，超過免征面積的土地使用權則需要繳納一定的土地使用稅。至于征收土地使用稅的制度應是按照以個人所有的房屋面積來計算，不能以個人單套的房屋面積來計算，否則對于擁有多套小面積的人是免征土地使用稅。筆者認為附條件的有償續期其實質是用稅收征收代替了土地出讓金在法理上有待商榷，此外在附條件有償續期在制度的安排設計會有一定漏洞，易使得住宅建設用地使用權人進行避稅。

無償續期。支持無償續期的觀點認為，“自動續期”從文字內在意思解釋就是程序上也就是建設用地使用權人不需要采取任何行為，包括程序上不用申請、不需要支付土地出讓金，建設用地使用權的期限就會自動延續下去。此外巨額的房價就已經讓普通民眾背負沉重的負擔，如果七十年后又重新要支付土地出讓金，會讓民眾感受不到“居者有其屋”，而只是租住國家房屋的70年一樣，難以接受。

對于上述三種觀點，筆者支持無償續期的觀點，理由如下：第一，土地使用權改革以來，雖然房子的價格因素里包括了土地使用費，但是并沒有讓民眾直接繳納土地使用費。在《物權法》上的“自動續期”其實也是給民眾擁有住房吃了個定心丸。在現實中，自動無償續期似乎已經成了一個慣例，如果要改變現有的狀況，勢必會引起強烈的反彈，例如溫州有償續期事件就引發極大的反響。第二，住房問題是關系到國計民生的大問題，是帶有社會福利保障性質?！坝泻惝a者由恒心”，只有土地使用的穩定性性和房屋的永久性才能讓民眾真正擁有恒產，保障民眾的安居樂業。因此在政府已經征收一次性土地出讓金的前提下，無償續期是符合社會福利保障目的。第三，與農民宅基地的權利狀況相適應。農民宅基地使用權是基于集體所有權的無償、無期限使用。住宅建設用地使用權是基于全民所有的條件下也應當與農民宅基地使用權的狀況相適應，構成統一的土地使用權體系。第四，無償續期保證了房屋及其土地使用權的穩定性，鼓勵人們在建筑物能正常使用的前提下，盡量延長建筑物的壽命，減少資源浪費，達到物盡其用。

三、住宅建設用地使用權自動續期的續期期限

住宅建設用地使用權自動續期的次數和續期期限問題，簡而言之就是住宅建設用地使用權續期能使用到什么時間為止。對于與這一問題，爭議也較大。主張有期限延長的觀點認為自動續期是原期限的延長，續期次數以一次為宜。主張無期限延長的觀點認為住宅建設用地使用權可以永久續期。前者觀點只考慮土地使用權的流動性，而并沒有關注地上建筑物的穩定性。后者觀點雖然盡可能保障了住宅建設用地使用權人的用益物權，但是卻與用益物權的時限性相沖突。

筆者認為以建筑物能夠安全使用的年限來確定住宅建設用地使用權的期限是比較合適的辦法。因為建筑物性質、質量等都各有差異，不可能用統一的年限來規定。對于質量好的房屋在使用期限屆滿后還能繼續使用，就需要自動續期。對于質量差的房屋可能在未滿使用期限前就已經無法使用了。在房屋無法安全使用的前提下，住宅（尤其是城市里的高層住宅）的建設用地使用權就只剩下重建，但是重建需要所有權人（國家）的批準，對于普通的民眾來說幾乎是不太可能的，這個時候擁有住宅建設用地使用權的意義幾乎沒有，也就不存在續期的必要性。

如何確定建筑物的剩余使用年限作為續期期限的依據呢？筆者認為政府應該負有組織成立專門資質評估部門的職責。評估可以分為主動評估和依申請評估。主動評估就是針對即將要到期的住宅，資質部門主動介入進行科學評估，然后再計算剩余使用年限。依申請評估是指房主認為建筑物已經到了安全年限，向政府提出申請評估房屋剩余使用年限。（作者單位：南昌大學法學院）

參考文獻：

[1] 高圣平、楊旋：“建設用地使用權期限屆滿后的法律后果”[J]，《法學》，2011年第10期。

[2] 朱廣新：“論住宅建設用地使用權自動續期及其體系效應”[J]，《法商研究》，2012年第2期。

[3] 牛立夫：“論我國住宅建設用地使用權的附條件有償續期”[J]，《海南大學學報（人文社會科學版）》，2012年第6期。