關于現代行政法理論基礎三種學說的論理分析

韓卓卓

摘 要：行政法學的理論基礎是對行政法本質、規律的內在揭示，是指導行政法治建設的基礎。目前許多學者對該問題都進行了研究，但是眾說紛紜，至今也未形成統一的觀點。在各種不同的學術觀點中，具有代表性的觀點有“管理論”、“控權論”和“平衡論”。本文在介紹上述三種觀點之外，著重分析、論證支持三者作為現代行政法理論基礎的原因，并分析其論理的充分性。

關鍵詞：管理論；控權論；平衡論

一、“管理論”

（一）概述

“管理論”又被稱為“綠燈理論”，是指行政主體與相對人之間處于一種不平等的法律地位，行政權高于個人權利。行政法的本質就是通過對行政行為維護行政管理的秩序，公民是行政權下的被管理者、被支配者。其基本思路是，在法律之外，將行政行為的不斷改進和實施，作為傳達和疏通民意的主要通道。

“管理論”注重政府行政職能的有效發揮，只要政府能夠充分履行職責，提供良好的公共服務，維持穩定的行政秩序，其所作出的行政行為都應該是合法有效的?！肮芾碚摗蓖怀隽诵姓殭嗟墓π?，卻不重視法律的作用，認為法律只是為了保證行政管理的高效運行，是政府發揮行政職權的輔助工具。

（二）對“管理論”的評析

1、“管理論”有利于公共利益的實現?！肮芾碚摗蓖ㄟ^司法之外的行政行為直接把控社會服務、社會管理。相較于法律而言，“管理論”借助于政府職能的行使，直接干預人們的生活，規范行為秩序，使得其對公共服務的改善，秩序的維護更加地直觀、有效，更加有助于公共利益的實現。

2、“管理論”不符合我國的現實需求。行政的直接干預行為確實有其積極作用，但是過分倚重政府行為，與我國現實不符。相伴政府職能的日益強化而生的是政府的失靈，我國現在的重點應該是：弱化行政權，精簡行政機構，重塑政府與社會關系。

3、管理僅是行政功能之一，并不能成為行政法的理論基礎。行政是一種以權力為依托的管理行為，行政法是一種法的表現形式，著眼于對行政行為進行規范和指引。行政法的理論基礎應當是行政法自身內在本質的體現，而非行政行為的本質、功能，二者不能混同。

二、“控權論”

（一）概述

“控權論”又被稱為“紅燈理論”，持此觀點的學者認為行政法的理論基礎是控制和限制政府權力?！翱貦嗾摗痹从谛姓鄶U張帶來的腐敗、侵權等消極影響，為了限制公權力保護公民權利、維護社會穩定秩序，“控權論”應運而生。

主張“控權論”的學者認為司法才是傳輸民意的主要渠道，行政機關行使職權時應當嚴格遵守法律的規定，限制其自由裁量。持此觀點的學者認為行政法的根本目的是保護私權利，限制公權力。

（二）“控權論”是現代行政法理論基礎的原因

1、行政法的主要職能是控權，而不是保權。我國行政法圍繞的中心是行政權，行政法的設立正是由于行政權的行使過程中可能會侵害公民私權，需要對其進行規范和控制。我國的法律都是由代表民意的全國人大制定的，因此，行政法的實質是人民限制公權力，防范公權力濫用。

2、行政法以控權為主，不僅僅是一個平衡的問題。持“平衡論”觀點的學者認為：“平衡論”就是兼顧國家、社會、個人利益，使之達到一種平衡的理論，而兼顧三者利益，是我國所有法律制定的基本價值觀點，并非行政法所獨有。將其作為行政法的理論基礎似乎沒有太大意義。從另一方面來講，行政權以國家強制性為依托，本身就處于一種支配地位，作為行政相對人的公民來講必然要服從這種強制力。由此可見，在行使行政權的過程中，沒有平衡可言。

3、行政法注重對行政機關的監控，而不僅僅是個管理工具?！肮芾碚摗边^分強調行政特權，重結果輕過程，強化政府對公民、社會的控制，忽視了行政相對人的權利救濟，片面強調行政效率和結果，缺乏對行政行為的監控?！肮芾碚摗币孕姓袨樽鳛橹埸c，而行政法注重的不是行政行為而是行政行為行使的后果，因此，“管理論”未能揭示行政法的本質。

從行政法的內容上來看，行政法更多的是為行政行為設定一個界限，超出即違法，由此可看出監督、約束行政行為才是行政法的主旨。

三、“平衡論”

（一）概述

“平衡論”又稱為兼顧論，持此觀點的學者認為國家、社會、個人的利益應當兼顧；行政權既需要保護也需要加以限制，公民私權利既需要保護，也需要受到制約；公民私權利和國家公權力需要相互制約，平衡發展，具體指權利義務都應當是平衡的。

“平衡論”承認權利義務存在不對等，也正是因此才需要進行平衡，其既不是一種折中也不是一種調和。行政權以國家強制力為依托，具有強大的支配力，而行政相對人則很弱小，因此，行政法才更突出對行政權的監督，更多地為行政相對人提供救濟措施。

（二）“平衡論”是現代行政法理論基礎的原因

1、在執法中加入民主和公正理念。行政執法直接涉及到行政相對人的利益，最容易發生侵權行為。為此，各國普遍以民主和公平為主，兼顧效率。公開程序、取證程序、回避程序、聽證程序、告知程序的建立，給予了行政相對人對抗強制執法的手段。平衡了行政主體和行政相對人不對等的權利義務地位。

2、行政合同和行政指導的興起。行政合同改變了行政主體與行政相對人不平等的地位，合同是雙方協商后簽訂的，代表二者的合意，不存在違背任何一方意愿的情況，行政主體有單方解除權，行政相對人雖然無此特權，但可以就解除行政合同帶來的損失請求賠償。行政指導，顧名思義，一般情況其只具有引導功效，無法強迫行政相對人從事或不得從事某一行為。

行政合同和行政指引皆體現了“平衡論”的理念，進一步減小行政主體和行政相對人之間的不平等的地位，以期達到一種平衡。

3、行政訴訟既保障公民私權又監督和維護行政權。行政訴訟作為一種糾錯程序，是對在執行階段錯誤的行政行為的一種更正，有利于對公民合法私權利予以救濟，同時又能很好地監督行政執法行為。如果在執法階段的行政行為錯誤，法院有權予以撤銷，公民有權獲得相應的賠償等；如果在執法階段的行政行為正確無誤，通過行政訴訟予以確認，更能維護行政權威；通過嚴格起訴條件等來防止因濫訴而干擾行政行為的實施。

四、總結

通過上述對三種學說觀點的論理的比較分析，不難看出，“管理論”的學說是計劃經濟時代的營造物，具有歷史局限性，并不是現代行政法理論基礎。但是對于“控權論”與“平衡論”的論理都不充分，無法駁倒對方觀點是人徹底信服。

任何一門法律的制定，想要獲得威懾力，讓人們臣服，心甘情愿遵法、守法必然要涉及“平衡論”的觀點。然而，這并不代表“平衡論”是任何法律的理論基礎。從這方面來講，行政法中存在平衡思想并不能成為支持““平衡論””成為行政法理論基礎的必然條件。因此，上述支持此觀點的論理本人并不贊同。

就個人而言，我比較贊同“控權論”的說法，行政法作為一種以行政機關為調整主體、以規范行政行為的主要手段的法律，行政過程必然包含政府管理社會，服務公共利益的作用，同時也存在所有法律規范都囊括的平衡各方主體，兼顧效率與公平等“平衡論”的思想，但是作為一種有別于他法的規范，其特殊也是本質特點還是在于控權。（作者單位：青島大學）

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