區域協同與跨域治理：“一帶一路”中的邊疆非傳統安全治理

【摘 要】“一帶一路”戰略在給我國邊疆地區帶來巨大發展機遇的同時，也增大了邊疆地區在政治、經濟、社會和生態領域面臨的非傳統安全威脅。以“國家主義”傾向、政府屬地化管理、社會有限參與等為特點的邊疆非傳統安全治理模式難以適應“一帶一路”戰略下邊疆非傳統安全的跨域性、流動性和復雜性特點。因而，區域化的跨域治理模式就成為“一帶一路”中邊疆非傳統安全治理應然選擇?？缬蛑卫砟Ｊ街鲝埻ㄟ^跨國合作、政府間協同、多元主體協作網絡構建等途徑，推動形成跨國家、跨區域、跨組織的邊疆非傳統安全協同治理格局。

【關鍵詞】“一帶一路”；邊疆安全；非傳統安全；跨域治理

【作 者】張立國，云南大學公共管理學院政治學理論專業博士生、講師。昆明，650091

【中圖分類號】D631 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004 - 454X（2016）04 - 0043 - 007

“一帶一路”是我國在全球化深入推進和國家日漸崛起背景下提出的統籌國內發展與周邊外交的重大戰略，也是一個促進國內不同地區尤其邊疆地區均衡發展的重要戰略。國務院授權發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》的文件中明確闡述了云南、西藏、新疆、內蒙古等邊疆省區在“一帶一路”建設中的定位和作用，這就將原來深處內陸的邊疆省區推到對外開放的最前沿，邊疆成為“一帶一路”建設的核心區、橋頭堡和排頭兵?！耙粠б宦贰睉鹇栽跒樘幱诮洕鲁B的中國尤其是邊疆地區帶來巨大發展機遇的同時，也伴生著諸多跨國性的安全風險尤其是非傳統安全風險，恐怖主義、跨國犯罪、非法移民、資源糾紛等非傳統安全問題與邊疆地區復雜的社會政治生態相互糾纏在一起，這將會對國家安全和邊疆治理產生嚴重的沖擊和威脅。非傳統安全問題發生場域上的跨界流動性、問題致因上的復雜混合性和內容結構上的廣泛多樣性，使其成為超出單一政治地理邊界和行政組織邊界的地區性問題，只有通過區域協同治理才能有效防范和遏制。而跨域治理作為因應區域協調發展而出現的制度架構，在有效協同跨地域跨部門的不同政府、市場和社會主體共同參與區域事務治理方面具有獨特優勢，也是應對具有典型跨域性特點的邊疆非傳統安全問題的應然路徑選擇。

一、非傳統安全：“一帶一路”戰略中邊疆安全面臨的主要威脅

“一帶一路”戰略是以發展為主要導向的國際性倡議，但其中隱含著的安全風險也是客觀存在的。從政治地理學角度來看，“中國的海上絲綢之路和陸上絲綢之路與民族宗教矛盾復雜、熱點問題眾多的‘世界動蕩之弧有著較高的空間吻合性”。[1 ]“一帶一路”主要途經的南亞、中亞、中東和北非地區，武裝沖突、政治動亂等傳統安全問題和恐怖主義、跨界民族、疫病擴散、毒品走私等非傳統安全問題都呈現出高發趨勢和高危險性特點。隨著“一帶一路”戰略的逐步實施，國內各地尤其是邊疆地區與“一帶一路”沿線各國的人員、資金、商品、文化和資訊往來將不斷增多，而邊疆地區與其中的多個國家地理毗鄰、山水相依、交通相連，是受外來安全風險影響最為直接的地區，也是維護國家安全的門戶。相比較而言，基于軍事沖突和政治對抗的傳統安全風險由于受到國家主權規約和國際形勢的禁格，對邊疆地區的影響相對較小，而各種經濟、社會、生態領域的非傳統安全風險由于其具有“范圍上的跨域性、形態上的流動性、性質上的混合性、發生機制上的累積性和表現方式上的隱蔽性”[2 ]等特點，容易跨越政治地理意義上的邊界從而對我國的邊疆安全產生重要影響，并與邊疆特殊的歷史文化、民族宗教、經濟特征和安全治理能力相互影響，使邊疆地區的非傳統安全風險呈現出跨國性、民族性、宗教性、區域性的特點，進而對邊疆治理和邊疆穩定產生嚴重干擾。具體來看，“一帶一路”建設中邊疆地區面臨的非傳統安全風險主要表現為：

一是政治性的非傳統安全問題。非國家行為體對國家安全的軍事性威脅或者非軍事威脅構成了政治性非傳統安全問題，從這個意義上來看，民族分裂主義、宗教極端主義和恐怖主義三股勢力的活動、意識形態滲透、政治認同失衡等是邊疆地區政治性非傳統安全面臨的主要威脅。首先，從“三股勢力”的活動趨勢來看，境外的民族分裂組織、極端組織、恐怖主義組織等可能搭乘互聯互通的便車，對我國的邊疆安全產生輸入性風險。誠然，“三股勢力”活動在我國邊疆地區一直長期存在，但“一帶一路”沿線是當今世界上“三股勢力”最為活躍的地域，伴隨著伊斯蘭國的強力東擴、基地組織向南亞地區的拓展，“東突”等分裂主義勢力的活動也隨之從陸上絲綢之路擴展至海上絲綢之路，宗教極端主義由外而內、自西向東向我國的周邊國家滲透，美國則試圖借助“東突”勢力充當將伊斯蘭極端主義引入中國的工具?！叭蓜萘Α钡幕顒映尸F出從中國的大周邊向小周邊進而由北而南向我國邊疆地區合圍的態勢。其次，從意識形態安全來看，西方大國利用“一帶一路”對我國邊疆地區進行意識形態滲透的風險加劇?！耙粠б宦贰毖鼐€地區是世界上主要大國戰略博弈的膠著區，一些國家認為中國動了他們在這一地區的“奶酪”，從而利用各種方式或明或暗的阻撓反對中國的“一帶一路”計劃。邊疆地區一直是西方國家對我國進行意識形態滲透的熱點地區，也成為其干擾“一帶一路”戰略的重要突破口。少數西方國家試圖通過“顏色革命”或威逼利誘等手段作亂中國周邊國家，進而將其動亂的禍水引向我國邊疆地區，并與境外非政府組織的非法活動相互推波助瀾，擾亂邊疆安全。最后，從政治認同安全來看，邊疆地區政治認同失衡的風險可能進一步顯現。邊疆民族地區群眾本來就存在著民族認同與國家認同如何保持平衡的問題?！耙粠б宦贰钡耐七M將促進邊疆地區與國內外的文化思想交流，各種不良思潮也會沉渣泛起，不同思想爭奪群眾思想陣地的交鋒也將加劇，如何夯實邊疆地區群眾對國家、中華民族、中華文化、中國特色社會主義道路和中國共產黨的認同基礎面臨很大挑戰，部分群眾難以適應邊疆快速發展帶來的急劇社會變遷，在認同取向上可能會傾向于更加保守。

二是經濟性的非傳統安全問題。經濟全球化在將各個國家和地區的經濟緊密聯系在一起的同時，客觀上也增加了彼此之間在金融、投資、貿易、能源等領域的安全風險，從而形成經濟性的非傳統安全問題?！耙粠б宦贰毖鼐€幾乎具備了導致政治沖突和社會混亂的所有典型要素，各個國家政治生態的復雜性、經濟的脆弱性加之邊疆地方政府及企業風險應對能力不足，就容易造成邊疆地區經濟上的非傳統安全風險。首先，“一帶一路”沿線國家復雜的政治經濟形勢導致中國的對外投資隱含著巨大風險。從政治上看，“一帶一路”沿線國家和地區普遍存在著政局更迭頻繁、派系勢力盤根錯節、政府行政效率低下、法治環境欠缺、對華態度搖擺不定的問題，政治、宗教、民族等因素對經濟的影響較大。例如，云南多家企業參與開發緬甸水電站，結果因為緬甸國內的政治紛爭導致項目擱淺，30多億元的投資打了水漂；從經濟上看，“一帶一路”沿線國家和地區普遍較為落后，經濟結構單一，對外依存度較高，一些國家的經濟民族主義情緒高漲，對中國企業從事的能源、基礎設施等項目多持謹慎態度。在國際經濟不景氣的大格局下，“一帶一路”沿線很多國家未來的經濟狀況不容樂觀，中國的地方政府和企業在參與這些國家投資的過程中必須注意防范投融資風險。其次，邊疆地區的地方政府和企業應對涉外經濟合作風險的意識和能力不足?！耙粠б宦贰苯ㄔO涉及的投資項目，普遍具有投資量大、回報周期長的特點，邊疆省區在地方政府負債率不低的情況下，如果盲目地參與“一帶一路”項目則可增加地方政府負債甚至引起投資虧損。另外，中國的地方政府和企業全面參與海外國家發展的經驗還比較少，對境外安全事務的介入經驗更少，對參與“一帶一路”建設過程中可能出現的各種風險，政府缺乏必要的規制性政策工具和保護性手段，企業則是相關意識和能力普遍不高。因此，邊疆地方政府在推動企業參與“一帶一路”競爭的過程中，固然要著眼于自身經濟利益的最大化，但也要關注“損失”的控制。

三是社會性的非傳統安全問題?！艾F代化孕育著穩定，現代化過程孳生動亂”，[3 ]64我國的邊疆地區和“一帶一路”沿線的絕大部分國家和地區都處于現代化進程的前期階段，在這一階段大量的社會問題不斷涌現，造成社會運行風險加大從而影響社會安全，形成社會性的非傳統安全問題?！耙粠б宦贰毖鼐€存在社會性非傳統安全問題主要涉及跨國犯罪、走私販毒、疫病擴散、非法移民和難民問題等，其中對我國邊疆地區影響較大的就是跨國犯罪和人口跨境流動。首先，外源性的跨國犯罪活動可能會進一步擾亂邊疆治安。邊疆地區是跨國犯罪活動較為頻繁的地區，其中尤以走私販毒對我國邊疆地區的危害為大。云南、廣西等西南邊疆省區、新疆等西北邊疆省區分別毗鄰世界上四大毒源地之一的金三角地區和金新月地區，2015年前3個季度，來自于這兩大毒品基地的海洛因占到了國內查繳總量的95.8%。[4 ]跨國販毒集團與“三股勢力”相互勾連，向我國邊疆地區滲透的趨勢不斷增強，“一帶一路”帶來的國外與我國邊疆地區來往的便利則可能會客觀上助長這種趨勢。其次，跨境人口流動可能會改變邊疆地區的人口結構?！耙粠б宦贰毖鼐€國家當今世界上難民的主要產生地，也是人口遷徙最為頻繁的地區之一。隨著互聯互通的完善和口岸開放，“一帶一路”沿線國家和地區的人口大量涌入我國的可能性陡然增強。而“一帶一路”沿線人口的經濟結構、文化結構和宗教結構具有高度的復雜性、差異性和敏感性，此種情勢下的外來人口輸入，“會在我國的邊疆地區形成新的聚積，從而逐漸改變邊疆的人口結構，引發邊疆地區更多和更加頻繁的民族、宗教和穩定問題”，[5 ] 今天歐盟國家遭到的大量難民涌入的嚴重困擾，值得我們警惕。

四是生態性的非傳統安全問題。我國的邊疆地區和“一帶一路”沿線國家均屬于生態環境較為脆弱的地區，共同面臨著水資源短缺、自然災害頻發和氣候變化等大量生態性非傳統安全問題?！耙粠б宦贰睅淼陌l展機遇將極大地提升沿線各國的工業化和現代化水平，現代化發展過程中出現的空氣跨界污染、資源需求增大等問題，加上氣候變暖因素的影響，將會使“一帶一路”沿線國家今后面臨更加嚴重的環境資源束縛。而這些沿線國家和地區的生態環境治理體系和能力均較為滯后，環境資源問題與民族宗教、地方沖突等因素相互糾纏，生態、資源等議題一旦處理不慎，十分容易演化成為政治問題，從而對“一帶一路”建設產生肘摯。近年來，中國的周邊國家不斷出現的“中國正在利用水資源牽制亞洲”“中國在出口污染”“中國利用生態武器給其他國家制造洪水”等論調也說明了這點。周邊鄰國因為跨界生態資源問題而對中國邊疆地區生態資源開發進行的干預勢必會影響邊疆地區本身對生態資源的正常利用。另外，由于邊疆地區與“一帶一路”沿線國家人員和商貿往來的快速發展，外來物種進入邊疆地區的通道和幾率加大增多，外來有害物種侵入邊疆地區的風險陡增，邊疆地區將長期成為遭受外來有害物種侵襲最嚴重的地區，從而對我國的生態邊疆安全產生不利影響。

二、區域協同：“一帶一路”戰略中邊疆非傳統安全治理的現實訴求

“一帶一路”建設將中國的全球化進程推進到了新的階段，邊疆在拱衛國家核心區域發展和拓展外向型發展空間中的地位日趨凸顯。與此同時，邊疆地區的安全環境也在發生深刻變化，邊疆安全不僅受到國內因素影響，而且也越來越多地受到國際因素牽絆，邊疆非傳統安全風險日漸增高。邊疆安全作為國家安全的重要組成部分，對邊疆穩定和國家發展均具有重要意義。邊疆安全不僅是“一帶一路”推進過程中必須積極綢繆的基礎性問題，也是國家安全治理現代化的重要維度。

處于全面對外開放格局下的當今中國日漸卷入到一個彼此依賴的地區化和國際化體系當中，國家安全也逐漸被納入國際性的安全體系當中，從而使得國家發展面臨的“安全風險已經呈現一種全球化的趨勢，跨越了生產和再生產，跨越了國家界限，成為一種帶有新型社會和政治動力的非階級化的全球性風險，威脅正在從國外挑戰轉變為國內挑戰”。[6 ]271“一帶一路”背景下，我國邊疆地區非傳統安全面臨越來越多國外因素的影響，但是其產生的威脅和影響卻日益內部化，非傳統安全問題上國際安全與國內安全的界限日漸模糊，邊疆非傳統安全風險在發生場域、擴散機制和問題致因上也呈現出跨域性、流動性和復雜性的特點。具體來看，“一帶一路”中的邊疆非傳統安全風險不再局限于特定的地理空間和行政區劃范圍內，而是跨越了多個國家和地區，進而在我國邊疆地區積聚發酵，其影響在邊疆地區也不局限于某一具體的行政區域，而是波及邊疆的廣大地區。例如，“三股勢力”和跨國販毒活動在我國的新疆、西藏、云南、廣西、內蒙古等省區均不同程度的存在；與跨域性特點緊密相連的，就是邊疆非傳統安全風險的流動性?！胺莻鹘y安全問題產生的影響同時內傳和外溢，造成大范圍的連鎖反應直至危害國家安全”。[7 ]在當代的市場經濟和國際交往條件下，開放的邊貿往來、暢達的交通物流、緊密的經濟技術聯系、便捷的訊息網絡，為非傳統安全風險的傳播和擴散提供了有利條件，發生于邊疆地區的非傳統安全問題往往借助于上述各種介質和通道，迅速性地向邊疆之外的國內其他地區傳播、蔓延，甚至成為全國性的問題。例如，近年來，暴恐犯罪活動就呈現出從邊疆地區向內地滲透的趨勢。

“一帶一路”戰略中邊疆非傳統安全風險的跨域性、流動性和多樣性特點，與邊疆非傳統安全固有的民族性、宗教性和歷史性特點相互影響，使得邊疆非傳統安全面臨著長期、復雜而艱巨的治理任務，這也對邊疆非傳統安全治理模式和治理體制提出了新的更高的要求。然而，我國目前的邊疆非傳統安全治理體制與非傳統安全對國家治理的需求相比，還面臨諸多挑戰：

首先，傳統安全的“國家主義”傾向制約了非傳統安全治理的跨國合作。發展與安全是“一帶一路”戰略實施的兩翼，非傳統安全則是最大的安全威脅。解決“一帶一路”中我國邊疆地區出現的非傳統安全問題從根本上來說要依靠中國自身安全治理能力的提升，但是，在國際安全國內化、國內安全國際化的今天，解決威脅我國邊疆地區的跨國性非傳統安全問題顯然不可能只靠中國自己的單打獨斗，還要建立地區性的國家間非傳統安全協同治理機制。在跨國非傳統安全合作方面，雖然我國已經同中亞五國聯合成立上海合作組織、開展中老緬泰四國湄公河流域聯合執法行動等，但從總體上看，除了亞丁灣護航、參加聯合國維和行動之外，中國自身對如何介入國際安全事務、在國際非傳統安全治理中發揮大國主導作用的經驗還比較缺少，對如何化解非傳統安全帶給中國海外利益和國家發展的威脅缺少可循的先例，“一帶一路”建設過程中亟待建立區域性的統一的國家間合作組織來協調區域合作的各種事宜。

其次，行政區劃和屬地管理體制不適應跨域性的非傳統安全治理。邊疆非傳統安全無論是從產生機制還是影響范圍上都涉及多個行政區域和多個職能部門，具有消費的非排他性和影響的外部性特點，各個地方政府出于本位主義的考量，對跨域性非傳統安全治理的動力不足，甚至傾向于選擇“搭便車”，即使開展了治理行動，也往往迫于上級政府壓力，導致非傳統安全治理很難按照行政區劃單位來劃定各個地方政府的職責，地方政府在非傳統安全協作治理中還存在體制、組織、程序和成本上的諸多壁壘。此外，非傳統安全多樣性、復合性、易轉化的特點逐漸模糊了治理的責任邊界，其治理對象、治理責任很難按照屬地化和科層制模式進行責任分割，邊疆非傳統安全治理面臨著主體責任缺失、地方政府推卸責任或者選擇性治理的問題。

最后，社會主體對邊疆非傳統安全治理的參與有限。邊疆非傳統安全影響的不僅是邊疆地區的整體發展，而且也包括社會組織和公民個人，并對群眾的生命財產安全構成嚴重威脅，社會公眾對邊疆非傳統安全治理具有較強的參與動力和愿望。并且，廣大群眾在邊疆地區土生土長，熟悉邊疆地區各方面的具體情勢，很多社會組織在應對非傳統安全威脅方面也具有群眾性、專業性和便捷性的優勢。因此，吸收社會多元主體參與進而形成群防群治的治理格局是“一帶一路”中邊疆非傳統安全治理的重要應對之策。目前，由于跨境非傳統安全的跨國性、政治性特征，邊疆非傳統安全治理基本上是依靠國家性力量、采取運動性治理的方式來進行的，對社會多元力量的吸納重視不夠，缺少落實群防群治的制度化機制。

“一帶一路”中的邊疆非傳統安全風險是全球化和現代化條件下的產物，其發生場域與影響范圍超出了民族國家內部的行政區域，超出了民族、國家的邊界，其成因和影響具有多樣性和不確定性，涉及的主體囊括了國家、組織、社區和個體，成為典型的跨國家邊界、跨行政區域邊界、跨組織邊界的區域性公共問題。安全是“一帶一路”建設的基本保障，對“一帶一路”中我國邊疆的非傳統安全風險及其管控也應該從區域合作的角度來進行審視，以開放的立體化安全觀為指導，超越基于國家主義的傳統安全立場，打破原有的囿于民族國家內部的行政屬地化治理模式，從區域公共治理創新的角度開展跨國家、跨地區、跨組織的治理，構建起“一帶一路”中邊疆非傳統安全風險的跨域治理機制。

三、跨域治理：“一帶一路”戰略中邊疆非傳統安全治理的應然選擇

跨域治理是順應全球化、現代化和區域一體化過程中出現的大量諸如非傳統安全、流域治理等區域性公共議題和公共事務而形成一種新興治理模式。所謂跨域治理是指，“兩個或者兩個以上的不同部門、團體或行政區，因彼此間的業務、功能或疆界相接及重疊而逐漸模糊，導致權責不明、無人管理與跨部門的問題發生時，藉由公部門、私部門以及非營利組織的組合，透過協力治理、社會參與、公私伙伴或契約協定等聯絡方式，解決難以解決的問題?！盵8 ]3簡而言之，跨域治理就是跨域事務的利益相關方，為了實現共同的公共價值和目標，而共同參與和協同治理公共事務的活動和過程?？鐓^域、跨政府、跨組織、跨部門、跨層級、跨領域等是跨域治理的主要表現形式?？缬蛑卫碚狭说胤秸?、企業、非政府組織和公民個體等多元參與主體的力量和資源，打破了行政區域的地理分界、政府與市場職能分割、政府與社會的領域分野、部門層級的組織分立，構建起多元參與主體的合作關系和協作治理機制，成為解決區域性公共問題、促進區域合作的有力治理工具?？缬蛑卫碜鳛閰^域合作與區域治理的制度架構，也為解決“一帶一路”中的邊疆非傳統安全問題提供了重要的思路借鑒。作為“一帶一路”中邊疆非傳統安全治理模式的跨域治理，是指為了防范和化解邊疆非傳統安全風險，以民族國家的安全治理為基礎，“一帶一路”沿線相關國家、邊疆地方政府以及各種社會力量共同參與的，在政府的主導下形成的邊疆非傳統安全協同治理機制。落實到實踐層面，“一帶一路”中的邊疆非傳統安全跨域治理就是要在總體安全觀的指導下，采用跨國合作、政府間協同、社會參與的模式，架構多元主體間的協作互動網絡，實現“一帶一路”持續發展與邊疆長治久安的共贏。

第一，構建我國邊疆非傳統安全治理的國家間合作機制。一般意義上的跨域治理只局限于民族國家范圍內，而邊疆地區存在的很多區域性問題則往往涉及周邊鄰國，具有典型的跨國性特點，因此，邊疆地區的跨域治理應當包括跨國合作的內涵。邊疆非傳統安全跨域治理就是要關注“一帶一路”建設中的非傳統安全風險，建立沿線各國合作應對機制，打造“一帶一路”的命運共同體、安全共同體，減少外源性因素對我國邊疆地區的沖擊，共同維護“一帶一路”沿線的安全環境。對于邊疆非傳統安全治理的國家間合作機制，重點應當通過安全風險共擔、安全體系共建、安全產品供給、安全節點共筑等層面來進行建構。首先，培育區域安全風險責任共同分擔機制?！耙粠б宦贰毖鼐€國家和地區在分享共同發展紅利的同時，也應當共同擔負起安全保障的責任。中國的政府和企業在與沿線各國開展項目合作的過程中，可以借鑒美國的經驗，在外交和發展援助計劃嵌入沖突預防、安全合作的內容，明確各方在安全保障方面的權責關系，深化與當地的安全執法合作，促使當地政府對項目安全切實承擔起應有的保障責任，形成多樣性的安全保障合作機制。其次，建立區域非傳統安全合作組織體系。在“一帶一路”建設中的非傳統安全合作方面，中國已經與中亞五國、東盟十國分別建立了針對“三股勢力”、海盜、跨國犯罪等問題的多個雙邊性、多邊性合作機制。在此基礎上，中國應進一步擴大非傳統安全合作的范圍，增加與伊斯蘭合作組織等機構的接觸，探索在伊斯蘭國家建立安全保障的有效方式，并主導和推動建立統一的將“一帶一路”沿線國家和地區聯系起來的組織機構，來負責“一帶一路”中經濟、安全等各種合作事務的統籌和協調。再次，中國應積極提供區域非傳統安全的公共產品。習近平總書記在加強互聯互通伙伴關系對話會上曾指出：通過“一帶一路”沿線各國的互聯互通，中國愿意為周邊鄰近國家和地區提供更多公共產品。非傳統安全的公共產品在沿線區域總體上處于嚴重缺乏的狀態，中國在非傳統安全公共產品供給方面既有強大的實力和豐富經驗，也有可以作為的國際空間。中國應當在充分了解區域內各國的非傳統安全公共產品需求的基礎上，發揮負責任的地區大國的作用，通過設立區域安全合作基金、開展非傳統安全聯合演練培訓、推動區域災害風險管理一體化等措施，為“一帶一路”非傳統安全治理提供更多的公共產品，爭取“在地區管理機制的制定中把握主動權、發揮領導力” [9 ]215。最后，全面深化與安全節點國家的安全合作。在應對“一帶一路”安全挑戰的過程中，“真正有效的互動還在于發揮‘支點國家的作用?！?[10 ]例如，巴基斯坦位于南亞、中亞的交匯處，地處陸上絲綢之路與海上絲綢之路經濟帶的連接處，戰略位置十分重要，是阻斷部分非傳統安全風險因素的重要通道，又是中國全天候的朋友，深化與巴基斯坦的全方位經濟與安全合作，對維護我國邊疆安全尤其是西北邊疆安全意義深遠。

第二，完善邊疆地方政府非傳統安全治理的協作機制。從政府間關系來看，跨域治理主要涉及三個層面的問題：一是跨區域（行政區）政府間的協作治理；二是跨部門之間的協作治理；三是跨層級政府間的協作治理。邊疆非傳統安全政府間跨域治理就是改革不適應非傳統安全治理的體制機制，將非傳統安全作為邊疆治理的重要內容，充分發揮政府在邊疆非傳統安全多元治理網絡中的主導作用，從跨區域政府協作、跨職能部門協作、跨層級政府協作三個層面來構建非傳統安全治理的府際協同模式。首先，建立跨行政區域的聯合治理機制。非傳統安全的跨區域性并不等于淡化地方政府的管理職責，而是在明確屬地化管理責任的基礎上，打破行政區劃的邊界和地方利益的藩籬，通過完善信息共享、構筑合作平臺、優化政策網絡和健全激勵機制等措施來解決邊疆非傳統安全跨域治理中的職責分解、任務落實和資源整合等問題，實現邊疆非傳統安全治理的府際間定期會商、信息互享、行動協同、應急聯動。其次，完善跨職能部門的協調治理機制?！耙粠б宦贰敝械倪吔莻鹘y安全治理涉及外事、公安、環保、國安、民政等多個部門，需要各部門之間的通力協作，但是由于非傳統安全治理中存在的條塊分割問題，使得各部門在協同應對非傳統安全危機時還面臨很多肘掣。在維持現有的多部門共同管理體制不變的情況下，可以通過建立由黨政主要領導擔綱、相關部門負責人參與的跨部門領導小組、協調小組以及將邊疆非傳統安全按照性質由黨政主要領導歸口管理的辦法，將部門之間非正式的協作機制逐步組織化和制度化。最后，優化跨層級的政府間分工治理機制。由于邊疆非傳統安全的跨國性和敏感性等特點，管理權力主要集中于中央和省級政府層面，隨著邊疆地區與國外聯系的日益緊密，邊疆地方政府需要面對和處理的非傳統安全問題日益增多。針對邊疆非傳統安全的發展趨勢，邊疆地區上下級政府之間應當進一步明確在非傳統安全問題上領導、決策、執行和監督的關系，賦予邊疆地方基層政府處理經濟性、社會性和生態性非傳統安全問題的更多權限。

第三，架構邊疆非傳統安全治理的社會多元主體參與協同機制?？缬蛑卫怼瓣P注公私伙伴關系的建立，鼓勵非政府組織和公民社會的參與”[11 ]，具有顯著的開放性特點?！耙粠б宦贰敝械倪吔莻鹘y安全治理“既不是一種單純的政府行為，也不是一種單純的市場活動，而是各類社會主體、各種社會力量共同參與的過程”。[12 ]其中，政府發揮主導性的作用，市場和社會力量發揮輔助性和建設性的作用。因此，邊疆非傳統安全治理不僅要依靠政府，還要從完善治理網絡的角度出發，充分發揮非政府組織、社會公眾、企業和邊防軍事力量的作用，形成應對邊疆非傳統安全威脅的制度化群防群治格局。首先，鼓勵市場化的非傳統安全服務保障體系發揮輔助作用?！半S著全球經濟的日益區域化、一體化，世界經濟政治化和政治關系經濟化趨勢發展，……市場力量對安全的影響上升”，[6 ]3企業等市場性的安全服務保障體系在“一帶一路”安全保障中具有重要地位。政府應當引導支持企業設立負責對外項目安全保障的部門和力量，編制跨國投資安全風險與保障的操作標準，增強企業在“一帶一路”沿線駐在國的社會網絡影響力，發揮邊疆地區企業“獲取經濟利潤和在維護領域安全、地區安全中的作用，實現在經濟與安全合作上的成功對接，拓展安全合作的外層空間”。[13 ]其次，重視非政府組織等社會力量在邊疆非傳統安全治理中的建設性作用。非政府組織在應對非傳統安全中具有非政治性、專業性、社會性、靈活性等特點，非政府組織“作為一種社會力量的代表，由于自身與非傳統安全的天然聯系，在其中扮演著越來越重要的角色”[12 ]。邊疆地區的非政府組織可以借鑒美國的“志愿國際行動理事會”“班克羅夫特環球發展組織”等機構在維護本國企業和居民海外安全方面的成功經驗，與國外同行開展非傳統安全的對話與合作，探索政府主導下的非政府組織協同應對邊疆非傳統安全的模式。最后，健全邊疆非傳統安全的群防群治機制。群防群治機制是在維護邊疆安全的長期實踐中形成的成功經驗和優良傳統，也契合跨域治理構建多元主體伙伴關系的要旨。邊疆非傳統安全治理要依靠邊疆地區的政府、企業、社會組織，也要依靠軍隊、公安、武警等國家強制性力量，更要依靠邊疆地區的各族群眾，形成專群結合、黨政軍警民以及民族宗教界人士共同參與的多位一體的邊疆安全群防群治、聯動聯控格局，筑牢邊疆非傳統安全治理的群眾基礎。

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Abstract：“The Belt and Road” strategy brings great opportunities of development to the frontier area of our country， but also increases threats in the non-traditional security domains such as politics， economy， society and ecology in frontier areas. The mode of frontier non-traditional security governance characterized by “statist” tendency， territorial management of government， limited social participation etc. is difficult to adapt to features of cross-territory， liquidity and complexity of frontier non-traditional security under “the Belt and Road” strategy. Therefore， regionalization of the mode of cross-domain governance becomes the inevitable choice for the non-traditional security governance along “the Belt and Road”. The mode of cross-domain governance proposes to promote the formation of cross-national， regional and organizational cooperative non-traditional security governance pattern through multiple ways such as multinational cooperation， intergovernmental coordination， collaborative network building and so on.

Key Words：“The Belt and Road”； frontier security； non-traditional security； cross-domain governance

﹝責任編輯：羅柳寧﹞