淺談節約集約利用土地應用

魏玉杰++林芳宇++李玉泉

摘 要：節約集約利用土地，是通過規模引導、布局優化、標準控制、市場配置、盤活利用等手段，達到節約土地、減量用地、提升用地強度、促進低效廢棄地再利用、優化土地利用結構和布局、提高土地利用效率的各項行為與活動。目前，土地估價行業節約集約利用土地應用的主要業務類型包括開發區土地集約利用評價、城市建設用地節約集約利用評價、節地評價。其共同特點是均由國土資源部及各省國土資源廳以通知形式規定工作目的、評價對象、評價時點、工作進度要求、技術要求、提交工作成果、工作經費和成果應用等。本文對節約集約利用土地應用的項目內容、評價依據、技術方法等做簡要闡述。

關鍵詞：節約集約；利用；土地應用；業務類型；評價內容；技術方法

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A DOI：20160615001

面對城市發展中出現的人地矛盾日益尖銳問題，國家提出實行最嚴格的節約用地制度，大力推行節約集約用地。但是，目前我國僅對建設用地的總量變化有所了解，對于建設用地的質量、利用程度及可供挖掘的潛力狀況等還沒有系統地掌握，而這恰恰是緩解人地矛盾、保障土地資源可持續發展的重要前提。因此，開展建設用地的節約集約利用評價工作，對于進一步增強土地的可持續發展能力、提高土地資源保障能力、避免土地粗放使用，落實節約優先發展戰略，建立集約高效的城市用地模式，創新管理體制，具有十分重要的意義。

2014年3月27日國土資源部第1次部務會議通過《節約集約利用土地規定》（中華人民共和國國土資源部令第61號），2014年9月12日國土資源部發布《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》（國土資發[2014]119號），提出了節約集約利用土地的目的是為貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，提升土地資源對經濟社會發展的承載能力，促進生態文明建設。為改善土地粗放利用狀況、建設用地低效閑置等浪費問題，開發區土地集約利用評價、城市建設用地節約集約利用評價、節地評價3種業務類型應運而生。

1 開發區集約利用評價

根據《國土資源部辦公廳關于開展2014年度開發區土地集約利用評價工作的通知》（國土資廳函[2014]143號），開發區土地集約利用評價是切實加強開發區用地管理、提高土地管理水平、促進開發區節約集約用地的基礎性工作。旨在進一步掌握開發區土地利用現狀，了解開發區土地集約利用狀況，測算土地集約利用潛力，找出開發區土地利用中存在的問題與不足，提出加強土地集約利用的政策措施和管理建議，促進開發區轉變經濟增長方式與土地利用模式，為開發區擴區升級提供考核標準和科學依據。

1.1 評價目的

通過開展開發區土地集約利用評價，全面掌握開發區土地集約利用狀況，促進土地節約集約利用，推動開發區土地利用管理基礎信息建設，為開發區擴區升級、動態監管及有關政策制定提供科學依據。

1.2 評價依據

1.2.1 《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發[2008]3號）

1.2.2 國土資源部《工業項目建設用地控制指標》（國土資發[2008]24號）

1.2.3 《國土資源部辦公廳關于開展2014年度開發區土地集約利用評價工作的通知》（國土資廳函〔2014〕143號）

1.2.4 《關于貫徹落實〈國務院關于促進節約集約用地的通知〉的通知》（國土資發[2008]16號）

1.2.5 國土資源部《關于大力推進節約集約用地制度建設的意見》（國土資發〔2012〕47號）

1.3 評價對象與評價時點

2014年度開發區土地集約利用評價，評價對象為經依法審批的國家級和省級各類開發區（旅游度假區除外），評價時點統一為2013年12月31日。

1.4 評價工作內容及技術路線

1.4.1 評價工作內容

根據《國土資源部辦公廳關于開展2014年度開發區土地集約利用評價工作的通知》（國土資廳函[2014]143號），主要包括開發區土地利用狀況調查、開發區評價類型劃分、開發區土地集約利用程度評價、開發區土地集約利用潛力測算、開發區土地集約利用評價綜合分析。

1.4.2 評價技術路線

1.4.2.1 土地利用狀況調查

以宗地為單元開展開發區土地利用現狀調查工作，獲取經濟社會發展、土地利用水平和相關規劃等資料，分析開發區的土地利用狀況。

1.4.2.2 土地集約利用程度評價

確定土地集約利用的評價指標權重和理想值，建立開發區土地集約利用潛力評價體系，通過土地利用集約分值計算，開展開發區土地集約利用程度評價。

1.4.2.3 土地集約利用潛力測算

利用開發區土地利用狀況調查資料和土地集約利用評價結果，進行開發區土地利用集約潛力測算。

1.5 提交成果內容

1.5.1 文字成果

《開發區土地集約利用評價工作報告》；

《開發區土地集約利用評價技術報告》；

《開發區土地集約利用評價專題報告》；

《基礎資料匯編》。

1.5.2 圖件成果

《開發區評價范圍示意圖》；

《開發區土地利用狀況圖（Ⅰ）——按建設狀況劃分》；

《開發區土地利用狀況圖（II）——按供應狀況劃分》；

《開發區閑置土地分布圖》；

《開發區高新技術產業用地分布圖》；

《開發區典型企業分布圖》；

《開發區土地集約利用擴展潛力分布圖》；

《開發區土地集約利用管理潛力分布圖》。

1.5.3 數據庫成果

包括《開發區土地利用現狀數據庫》和《開發區土地集約利用評價成果數據庫》。矢量數據的編輯是在GIS平臺下開展的，技術組采用了GIS軟件。數據庫平面坐標采用了獨立坐標系；高程系統采用了“1985國家高程基準”；投影方式采用了“高斯-克呂格投影”。矢量數據的精度符合城鎮地籍調查以及相關技術標準、規范的要求。

1.6 評價工作經驗

1.6.1 領導重視及各相關部門的配合

開發區土地集約利用評價工作所需的資料和數據涉及土地管理、城市規劃、社會經濟、企業經營等方面，需要領導積極協調溝通各相關部門，同時在資金和人員上給予充分的保證，才能更好的保證開發區土地集約利用工作評價工作按時完成。

1.6.2 數據的收集是工作順利完成的重要前提

開發區評價工作面積廣、涉及的部門多，因此前期數據的收集效率和完善程度對后續工作的開展至關重要。土地利用數據、城鎮規劃數據、統計數據以及土地利用現狀圖、地籍圖、城市規劃圖件等數據的收集程度直接影響到工作的進度，充足的數據和詳細的圖件也保證了成果的真實和準確。

1.6.3 高素質的內業隊伍是完成工作的技術保障

開發區評價中期工作是整個評價工作的重中之重，對于開發區的集約評價，潛力測算，分析等必須要求有一只業務好、素質高的業內隊伍，這只隊伍是確保開發區土地集約利用評價工作的高質量完成的技術保障。

1.6.4 集思廣益是評價工作內容完善的依據

評價工作從準備階段、實施階段、初步成果完成、最終成果完成等有多個環節，各個環節階段應采用不同形式的專家咨詢，尤其是根據基層管理部門的應用需求，詳細向專家們匯報，認真聽取各方面意見，反復征求各方面意見，才能使成果內容逐步深入和完善。

1.6.5 如何充分發揮此次評價成果的作用

開發區土地集約利用評價涉及土地、經濟、建筑、規劃等數據，最終得出開發區土地集約利用評價數據庫，如何以開發區土地集約利用評價為契機，進一步提高土地集約利用水平，著力改變開發區外延擴張、用地粗放的局面，建立集約高效的開發區用地模式是評價后續工作的困難所在。

2 城市建設用地節約集約利用評價

2.1 評價目標

從2014年開始經過5a時間，到2018年，完成全國80%以上的城市和60%的縣級市的建設用地節約集約利用初始評價，實現參評城市區域建設用地節約集約利用狀況評價年度更新，全面掌握參評城市建設用地節約集約利用狀況、潛力規模與空間分布及變化趨勢，提出城市建設用地規模挖潛、結構調整、布局優化的途徑和措施，為科學用地管地、制定相關用地政策、切實提高城市土地利用效率和效益提供重要依據。

2.2 評價時點

本次評價包括區域建設用地節約集約利用狀況初始評價和年度更新評價、中心城區建設用地集約利用潛力初始評價，工作周期為2014—2018年。初始評價時點統一為2014年12月31日，2016年度、2017年度和2018年度區域建設用地節約集約利用狀況評價時點分別為2015年12月31日、2016年12月31日和2017年12月31日。

2.3 評價依據

《國土資源部關于部署開展全國城市建設用地節約集約利用評價工作的通知》（國土資函[2014]210號）；

《城市道路交通規劃設計規范》（GB50220-95）；

《城市規劃基本術語標準》（GB/T50280-98）；

《城鎮土地分等定級規程》（GB/T18507-2014）；

《城鎮土地估價規程》（GB/T18508-2014）；

《城市居住區規劃設計規范》（GB50180-1993，2002版）；

《土地基本術語》（GB/T19231-2003）；

《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2007）；

《建設用地節約集約利用評價規程》（TD/T1018-2008）；

《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011）；

《城市建設用地節約集約利用評價操作手冊》；

《城市建設用地節約集約利用評價數據庫標準》；

《城市建設用地節約集約利用評價制圖規范》。

2.4 評價工作內容及技術路線

2.4.1 區域建設用地節約集約利用狀況評價

是以參評城市行政轄區內的全部建設用地為評價對象，定性分析參評城市及下轄各行政單元土地利用與社會、經濟發展的協調程度，定量評價參評城市及下轄各行政單元建設用地節約集約利用水平，揭示參評城市建設用地節約集約利用狀況定性分析、區域建設用地節約集約利用狀況定量評價和評價結果綜合分析等工作內容。

2.4.2 中心城區建設用地集約利用潛力評價

中心城區建設用地集約利用潛力評價，是以參評城市中心城區現狀建設用地為評價對象，定性分析中心城區建設用地利用狀況，劃分居住、商業、工業、教育、行政辦公、其他等功能區，定量評價各類功能區土地集約利用水平；依據定性分析和定量評價結果，測算各類功能區的集約利用規模潛力和經濟潛力，制定挖潛時序安排。主要包括基礎調查、中心城區建設用地集約利用狀況定性分析、中心城區建設用地集約利用狀況定量評價、中心城區建設用地集約利用潛力測算和潛力評價綜合分析等內容。

2.5 提交成果內容

2.5.1 報告成果

區域建設用地節約集約利用初始評價報告（包括工作報告和技術報告）；

中心城區建設用地節約集約利用潛力評價報告（包括工作報告和技術報告）；

2016年度、2017年度、2018年度城市區域建設用地節約集約利用狀況更新評價報告；

2017年度、2018年度重點城市中心城區建設用地集約利用潛力更新評價報告。

報告成果需符合《城市建設用地節約集約利用評價操作手冊》、《建設用地節約集約利用評價規程》（TD/T1018-2018）的編制要求。

2.5.2 數據庫成果

參評城市建設用地節約集約利用初始評價成果數據庫，包括符合《城市建設用地節約集約利用評價數據庫標準》的數據庫成果和《城市建設用地節約集約利用評價制圖規范》的圖件成果。

2.6 評價工作重點及難點

根據《國土資源部關于部署開展全國城市建設用地節約集約利用評價工作的通知》（國土資函[2014]210號）規定的工作進度，現階段進行的是區域建設用地節約集約利用狀況初始評價工作，以下對工作中的重點及難點進行分析。

2.6.1 基礎調查工作

基礎調查是城市建設用地節約集約利用狀況評價的基礎性工作，主要涉及人口、經濟、土地利用現狀、土地供應和土地規劃等基礎數據。調查工作應充分利用統計年鑒或報表、經濟社會普查、土地利用調查，以及國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃等現有成果資料。其作用是為后續定性評價和定量分析提供測算數據，并為開展數據庫建設工作做準備。

前期數據及資料的收集效率和完善程度對后續工作順利開展至關重要。其中，土地利用數據、城鎮規劃數據、統計數據以及土地利用現狀圖、地籍圖、城市規劃等圖件，其收集的充足與詳細程度直接影響評價工作進度，同時也決定了評價成果的真實性和準確性。而評價工作面廣、涉及對口管理部門多，造成基礎調查工作量大，收集過程也存在一定難度，需投入一定的人力、物力與財力，此項工作是評價工作的基礎，也是重點工作之一。

2.6.2 理想值確定

指標理想值，應依照節約集約用地原則，在符合有關法律法規、國家和地方相關標準的基礎上，依據土地利用規劃確定的控制目標、上級分解下達的節約集約用地管理目標、所在省或市平均狀況、類比城市橫向比較情況，參評城市下轄各行政單元相關指標現狀值，采用專家咨詢等方法綜合確定。

《城市建設用地節約集約利用評價操作手冊》詳細說明了指標理想值確定的依據、方法和過程，具體確定依據和方法思路詳見下表：

表1 《城市建設用地節約集約利用評價操作手冊》確定依據和方法思路

指標（代碼） 確定依據和方法思路參考

城鄉建設用地人口密度（PUII1） 依據參評城市土地利用總體規劃確定的人均城鎮工礦用地控制目標，以及城鎮工礦用地占城鄉建設用地比例目標，推算城鄉建設用地人口密度規劃控制目標，結合其他類比城市情況等綜合確定。

建設用地地均固定資產投資（EUII1） 依據參評城市近5年固定資產投資額與GDP比值的平均狀況，結合EUII2理想值指標反推、其他類比城市情況、下轄各行政單元指標現狀值等綜合確定。

建設用地地均地區生產總值（EUII2） 依據參評城市土地利用總體規劃確定的人均城鎮工礦用地控制目標、城鎮工礦用地占城鄉建設用地比例目標、城鄉建設用地占建設用地總量的比例目標，反推人均建設用地控制目標，結合國民經濟發展相關規劃預測規劃目標年的人均GDP值反推、其他類比城市情況、下轄和行政單元指標現狀值等綜合確定。

單位人口增長消耗新增城鄉建設用地量（PGCI1） 依據參評城市土地利用總體規劃確定的人均城鎮工礦用地控制目標、城鎮工礦用地占城鄉建設用地比例目標，修正確定規劃人均城鄉建設用地控制目標，結合人均城鄉建設用地現狀值，按規劃人均城鄉建設用地控制目標的一定比例確定參考值，再根據其他類比城市情況、下轄各行政單元指標現狀值等綜合確定。

或依據參評城市土地利用總體規劃確定的新增城鄉建設用地控制目標，結合規劃期間人口增量預測推算單位人口增長消耗新增城鄉建設用地量，再根據其他類比城市情況、下轄各行政單元指標現狀值等綜合確定。

單位地區生產總值耗地下降率（EGCI1） 按照逐級分解下達的“十二五”期間單位地區生產總值耗地下降率目標任務推算，再根據其他類比城市情況、下轄各行政單元指標現狀值等綜合確定。

單位地區生產總值增長消耗新增建設用地量（EGCI2） 依據參評城市土地利用總體規劃確定的規劃期內新增建設用地控制目標，結合國民經濟發展相關規劃確定的GDP增長目標推算，再根據其他類比城市情況、下轄各行政單元指標現狀值等綜合確定。

單位固定資產投資消耗新增建設用地（EGCI3） 依據參評城市土地利用總體規劃確定的規劃期內新增建設用地控制目標，結合國民經濟發展相關規劃確定的同期固定資產投資目標累計值推算，再根據其他類比城市情況、下轄各行政單元指標現狀值等綜合確定。

人口與城鄉建設用地增長彈性系數（PEI1） 以參評城市指標現狀值為基礎，結合其他類比城市情況、下轄各行政單元指標現狀值等綜合確定，原則上不低于1.0。

地區生產總值與建設用地增長彈性系數（EEI1） 以參評城市國民經濟發展相關規劃確定的GDP增長率、土地利用總體規劃確定的規劃期內新增建設用地控制目標與規劃基期建設用地總規模比值的商數為基礎，結合其他類比城市情況、下轄各行政單元指標現狀值等綜合確定，原則上不低于1.0。

城市存量土地供應比率（ULAPI1） 以參評城市或上級行政區前五年城市存量土地供應比率實際值為基礎，綜合其他類比城市情況、下轄各行政單元指標現狀值等綜合確定。

城市批次土地供應比率（ULAPI2） 以各級政府或國土資源主管部門確定的前三年各年城市批次土地供應比率控制目標的平均值為基礎，綜合其他類比城市情況、下轄各行政單元指標現狀值等綜合確定。

或以參評城市前三年各年城市批次土地供應比率的平均值為基礎，綜合節約集約用地要求、其他類比城市情況、下轄各行政單元現狀值等綜合確定。

在確定理想值時有以下幾點注意事項：

理想值確定的原始數據來源應有依據，且依據具有一定的權威性。例如：城鄉建設用地人口密度（PUII1），其測算的原始數據為：人均城鎮工礦用地控制目標值、城鎮工礦用地目標值、城鄉建設用地目標值，均應來源于《土地利用總體規劃》中的確定值。

應將相關規劃的目標年數據折算到評價時點2014年12月31日。

應注意理想值單位與原始數據單位之間的轉換問題。例如：城鄉建設用地人口密度（PUII1）單位為人/km2，而人均城鎮工礦用地控制目標值單位為人/hm2，城鎮工礦用地目標值、城鄉建設用地目標值單位為公頃，計算過程中應注意平方公里與公頃的轉換。

從集約發展理念考慮，理想值應優于或至少等于現狀值，即：正向相關指標理想值應大于等于現狀值，反向相關指標理想值應小于等于現狀值。若理想值劣于現狀值，則預示城市未來用地方式將日益粗放。若測算得到的理想值劣于現狀值，應將理想值調至與現狀值相等，以示現狀達到理想狀態。

2.6.3 土地利用趨勢類型判定

根據所計算的總指數、指數、分指數的分值高低，從大到小，依次劃分為Ⅰ型、Ⅱ型、Ⅲ型、Ⅳ型、Ⅴ型等，對應的建設用地節約集約利用程度由高到低，可表述為“集約度高”、“較高”、“中等”、“較低”、“低”等不同情形。

2.6.4 土地利用狀況類型判定方法如下：

按照數軸法、總分頻率曲線法等，對參評城市所轄的各縣（市、區）的總指數、指數、分指數進行分值區段劃分。其中采用數軸法時，應分別將有關指數值點繪在數軸上，按土地節約集約利用效果的實際狀況，選擇點數稀少處作為分值區段的分界點。采用總分頻率曲線法時，則分別對有關指數值進行頻率統計，繪制頻率直方圖，按土地節約集約利用效果的實際狀況，選擇頻率曲線波谷處作為分值區段的分界點。

根據分值區段劃分結果，按指數分值區段的高低，從大到小，依次初步確定各縣（市、區）的土地利用類型，即判定為Ⅰ型、Ⅱ型、Ⅲ型、Ⅳ型、Ⅴ型等。

采用聚類分析等方法對依據分值區段劃分確定的土地利用狀況類型進行校核。當校核結果與土地利用狀況類型存在差異時，應進一步分析差異原因，結合專家咨詢最終確定土地利用狀況類型。表2為表述土地利用類型確定過程。

3 節地評價

3.1 評價目的

建設項目節地利用是以符合有關法規、政策、規劃等為導向，通過增加對土地的投入、改善施工管理，挖掘土地利用潛力，不斷提高項目土地利用效率和綜合效益的一種節約集約用地模式。

建設項目節地評價是貫徹落實節約資源基本國策，嚴格土地管理制度，堅守18億耕地紅線的重要工作，通過建設項目節地評價掌握建設項目用地節約集約利用狀況及優化用地規模，引導建設項目用地節約集約利用，同時為建設項目用地預審管理，辦理供（用）地手續提供依據。

3.2 評價對象范圍

根據國土資源部辦公廳發布《關于規范開展建設項目節地評價工作的通知》（國土資廳發[2015]16號），要求嚴格執行國家發布的各類土地使用標準，在建設項目設計、審批、供地、用地等環節，進一步落實標準控制制度。對國家和地方已經頒布土地使用標準和建設標準，但因安全生產、地形地貌、工藝技術等有特殊要求，確需突破土地使用標準確定的規模和功能分區的建設項目，以及國家和地方尚未頒布土地使用標準和建設標準的建設項目，縣級以上國土資源部門應當組織開展建設項目節地評價并組織專家評審，將其作為建設用地供應的依據。

3.3 評價依據

《節約集約利用土地規定》（中華人民共和國國土資源部令第61號，國土資部第1次部務會議審議通過，自2014年9月1日施行）；

《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》（國土資發[2014]119號）；

《國土資源部關于規范開展建設項目節地評價工作的通知》（國土資廳[2015]16號）；

《產業結構調整指導目錄》（中華人民共和國國家發展和改革委員會第9號令）；

關于發布和實施《工業項目建設用地控制指標》的通知（國土資發[2008]24號）。

3.4 報告主要內容及技術方法

3.4.1 報告主要內容

根據《國土資源部關于規范開展建設項目節地評價工作的通知》（國土資廳[2015]16號）要求，節地評價報告主要包括8大部分內容：概述；建設項目概況；建設項目合規性分析；項目選址的最優化分析；項目節地效果分析；節地評價結論；存在的主要問題和建議；附件。

3.4.2 分析內容

3.4.2.1 建設項目概況

根據委托方提供的項目基礎資料、相關部門批文及規劃條件確定。主要包括項目建設背景及意義、項目概況、項目建設方案、項目建設條件等。

3.4.2.2 建設項目合規性分析

根據《產業結構調整指導目錄》、《土地利用總體規劃》及國家、地方相關供地政策等進行合規性的分析。

主要包括符合產業和行業政策分析、符合供地政策分析和符合土地利用總體規劃分析。

3.4.2.3 項目選址的最優化分析

根據委托方提供的設計、環評等專業資料，對項目的合理性進行分析。

主要包括項目工程規模及選址合理性分析、項目采用的工藝、設備的先進性分析、項目各功能分區的合理性分析。

3.4.2.4 項目節地效果分析

根據《工業項目建設用地控制指標》，結合國家及地方的節約集約用地政策和相關農用地轉用、征收的批復文件，對項目的節地效果進行分析，此部分內容為節地評價報告的技術核心內容。

主要包括節約集約用地政策分析、項目用地指標與土地使用標準比較分析、項目占用耕地情況分析。

3.4.2.5 節地評價結論

分析結果，闡述合規性分析結論、節地分析結論、用地規模評價結論。

3.4.2.6 存在的主要問題和建議

對節地評價建設項目在建設過程中及建成后生產過程中需重點注意的事項進行說明，并提出相應解決方案與建議。

3.4.3 主要技術方法

建設項目合規性分析、項目選址的最優化分析采用定性分析方法；建設項目節地效果分析采用定量測算方法進行分析。

定量測算主要采用功能分析法。功能分析法是在確定建設項目各功能分區優化用地規?；A上，將各功能分區優化用地規模加總求和，確定建設項目優化用地規模的方法。

3.4.3.1 計算公式

SL=S1+S2+S3+……

式中：SL——建設項目優化用地規模；

S1——功能分區1優化用地規模；

S2——功能分區2優化用地規模；

S3——功能分區3優化用地規模。

3.4.3.2 技術路線

劃分建設項目功能分區；確定功能分區申請用地規模；功能分區優化用地規模評價；確定建設項目優化用地規模。

3.4.4 土地估價師概況

4 結論

隨著經濟建設快速發展，建設用地供給的缺口很大，土地資源供需矛盾突出。在我國土地資源有限的情況下，唯一出路在于節約集約用地。所以，我國的土地利用趨勢為：走“內涵挖潛”之路，利用好存量土地，提高土地利用率，以最少的土地投入，獲取最大的利用效益，轉變經濟增長方式，由粗放的土地利用方式向集約化土地利用方式轉變。開發區土地集約利用評價、城市建設用地節約集約利用評價、節地評價均為節約集約利用土地應用提供了基礎性數據和信息，為今后節約集約利用土地動態管理體系的建立奠定堅實的基礎。