我國機構編制法制化建設之歷史必然性及現實緊迫性

趙峰++李清章++蔡玉龍

摘要：機構編制工作是行政管理工作重要的組成部分，一個運行暢順、管理科學的行政機構都在編制上有著科學精致的設計。在“四個全面”的偉大歷程中，機構編制法制化建設有著歷史必然性和現實的緊迫性。

關鍵詞：機構編制；法制化；必然性；現實性

中圖分類號：D630.1；D922.1 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）024-000-02

機構編制工作是行政管理工作重要的組成部分，一個運行暢順、管理科學的行政機構都在編制上有著科學、精致的設計。我黨歷來高度重視機構編制工作。毛澤東主席說“正確的路線確定之后，干部就是決定的因素”，從一方面說明機構編制中人這一“活的因素”的重要性。黨和國家對編制工作非常重視，黨的十六大首次將“實現機構和編制的法定化”寫入報告，開啟了我國機構編制法治化的進程，黨的十八大進一步提出“嚴格控制機構編制，減少領導職數，降低行政成本”，為機構編制管理的精密化提出了更高的要求。習近平總書記在《領導干部要學點歷史》中強調“要學習和借鑒中國歷史上治國理政的豐富經驗”，則為進一步深化機構編制工作提出了傳統的借鑒和本土化要求。因此，本文不揣谫陋，通過對機構編制進行歷史的反思和借鑒，對我國機構編制法制化建設的歷史必然性和現實緊迫性予以分析，以增強我國機構編制工作的法治化進程，從而為我國“四個全面”建設提供一定的機構支撐。

一、歷史的必然：傳統官僚體制的鏡鑒

作為有著悠久歷史的我國，在官僚體制改革上有自己比較成熟的管理經驗和一套較為完整的官僚機制。早在西周時期，《禮記》里面就對大司寇、小司寇等機構的職責就有明確的規定，之后歷代王朝都有因有革，總之這個過程是一個不斷完善的過程。在唐代，還出現了中國第一部行政法典《唐六典》，該法典可以認為是對唐以前機構編制的歷史概括和精簡提升，這一做法也為后代王朝所借鑒?？偲饋?，我國官制機構有以下幾個特征：

重視機構設置的法定化?！叭呗闪?，人事出其中”[1]。我國古代官制出于綜合政治考慮，在機構設置上重視法定化，防止設置的任意性。所以如此，是和中國的禮法傳統不可分?！肮耪咛熳咏▏?，諸侯立家，自卿大夫以至于庶人，各有等差，是以民服事其上，而下無覬覦”。 [1]

不難發現，這種做法既能通過“各有等差”，滿足于人一定的向上愿望，同時又通過“民服事其上”，建立一定的等級程序，杜絕官制中的奔逐之風。通過用法的形式明確職責，“典正法度，以職相參”，從而改變“職事難分明，無益于治亂”的不當運行[1]。這種做法不影響設置上的靈活性，而這種做法則多通過兼職的方式解決，既防止存在推諉情形，又可節約編制。如金代為解決榷鹽問題，就采取這種辦法。章宗泰和三年（1203年）二月“以解鹽司使治本州，以副治安邑” [2]這種通過使、副的關系，就體現了在機構設置上一定的靈活性。

重視考課內容的穩定。中國古代官制一大特點就是非常重視官制考課，通過考課既能增進官員任職的自覺性和積極性，又通過考課發現廉吏、能吏，從而實現官吏的良性流動和有效激勵。即使如魏晉南北朝時期，盡管王朝更迭頻繁，但對于官員考課仍不放松。晉武帝規定“五條詔書”以考課官員“一曰正身，二曰勤百姓，三曰撫孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事”[3]內容就包括官員道德，勸勵百姓，撫恤孤寡，獎勵農業和禁止腐敗等內容，覆蓋面可謂很廣。而且內容也隨時有所調整，體現時代性，但重視考核官員道德和獎勵農桑等內容變化不大，這反映了中國官制重視官德的良好傳統。即使對于有惠政于民的官員，在獎勵的基礎上，也給予一定的限制，反映了古代政治的理性。如北魏孝文帝規定：“自今牧守溫仁清儉、克己奉公者，可久于其任，歲積有成，遷位一階?！?[4]對于官員有政績者，除了獎勵，且可以“久于其任”，對任期多久沒有限制。而到宋代，則除了獎勵外，對于官員任期連續則給予禁止。明確規定“文臣以四年，武臣以五年” [5]，而且考課內容也發生了些許變化?！爸秀尶颊n之法，以才實為差；外臺薦籍之章，以干廉為重” 。[6]但這些變化中恒定不變的仍然是對官德的重視。

重視官員選任的程序化。中國官制盡管從西周到唐宋發生了很大的變化，但重視對官員選舉的程序，即如漢代的“察舉”也有嚴格的程序。隋唐以后科舉制度，為寒族庶民進入官僚系統打開了渠道，從而一洗中國官制的貴族傳統。但其重視對官員的選任是一脈相承的?！疤浦疲悍裁?，遷除、磨勘、移易、差遣，中書皆命詞以告?！盵7]宋代對唐代選官程序予以改革，取出了其蕪雜的成分，更加重視程序選任。在宋代，進士釋褐即做官，似乎很隨意，其實也是有嚴格程序的，因為對進士官員選任對時代風尚有很大影響?！斑M士試御前，考官定名號來上，所謂高第者，天子常親擢賜之，天子以此占上意好，而士之遇否，治之通塞系焉?！盵5]為此還設立了專門負責考核的“審官院”，“國朝之制，自諸司四品暨尚書郎，卿寺丞屬，皆委之審官考核其賢否?！盵6]通過和考課的結合，形成機構管理精致合作，從而保障了官制運行的順暢、穩健?！敖裰屵x之法至為詳密，以歲課校其勞勤，以薦章視其操守。二者備矣，然后敘遷，美秩榮資，由此階漸”。 [6]所以如此就是為了改變“輕重不相準，失位次之序”的不當情形。[1]

二、現實的緊迫：現代政治發展的歸向

當前我國政治體制改革在穩健運行，隨著“四個全面”戰略的實施，為我國機構編制法制化建設增加了現實緊迫感。加之與國際社會的接軌，一些機構的設置規定也成為對外交往的障礙。盡管改革開放以來我國出臺了有關機構編制的法律、法規不少，《全國人民代表大會組織法》和《國務院組織法》等相關法律也對機構編制提出了相應的要求，但總的來看，效果不甚理想。超編制配備領導干部，超規定增設機構，甚至一些臨時機構也隨著時間推移而成了固定的機構，這種情形要求必須加大對機構編制工作法制化的建設，同時也凸顯了其緊迫性。

國際接軌的需要。我國已成為世界第二大經濟實體，與國際交往日漸頻繁，一些機構編制建設落后，也呼喚我國機構編制必須盡快通過法制化的形式，加大與國際接軌的力度，從而進一步提升我國國際政治形象。這表現在很多方面。一方面要通過機構的整合，加大與國外相機構的接軌。我國現行機構的運轉臃腫，常常因為機構設置的過于抽象，而造成交流的障礙，引起無謂的爭論。一方面，隨著國際間、區域間合作的加強，必須通過機構建設來加強政治交流順暢。這就要求必須通過法制化的形式，增加機構編制建設的穩定性和權威性。機構建設的法制化不是為了維護某些非法定利益，也不是為了利益固化而通過機構的設置以維護。其目的就是通過維護編制內的利益，通過實行行政節約，從而維護編制內人員的利益，只有通過維護編制內人員入編利益和申請編制保護的權利，并設立一定的救濟體制，才能激活編制內人的“活的因素”，也進而保證行政機構透明、節約、廉效的建設。在這方面英國的“小政府大社會”和美國依照《政府績效與結果法案》建立的國家績效評審委員會都很有啟發和借鑒意義。國外通過法制建設解決濫用權力的做法也為解決我國機構運轉效率不高和濫用權力提供了途徑，這是因為“在文明社會，對于濫用權力，唯一可采用的解決辦法就是依靠法律。為了保證依靠法律，重要的是對于無論來自哪方面的誤用或濫用權力，法律本身應提供充足而有效的解決辦法” [8]，必須通過機構編制法制化建設，使形成機構利益共同體，讓機構編制內的人員明白，如果他玷污了他的崗位，那么“整個制度以及任命他的人就失去信任” [8]。

依法治國的需要。全面依法治國作為“四個全面”的重要組成部分，在我國未來政治、社會、經濟生活中將發揮越來越積極的作用。習近平總書記在紀念憲法頒布三十年大會上指出“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家”，這為我國機構編制法法治化建設提出了明確的方向。這就要求我國機構編制法制化，一方面充分重視和提升法律在機構編制建設中的戰略地位作用。在機構設置、人員定額等工作上要做科學評估和精細設定。要強化編制法規的剛性，取消任意性。如果地方編制規定與法律法規有沖突，就應無條件服從法律規定，不應有任何緩沖余地。另一方面要理性認識國內法律和國際法規接軌的問題。盡管目前我國編制法規尚不盡完善，但在借鑒國外法律時也必須有理性、謹慎的態度，“我們應該完全相信我們自己的法律，我們認為它與條約的義務是一致的。在解釋我們的法律時，我們應該參考條約，把它看作是我國法律的一種借助力量?！盵8]只有確實樹立法律在機構編制管理中的權威作用，才能切實發揮編制管理在組織政治文明，推進人文提升中的重要作用。

機構改革的需要。2016年6月27日，李克強總理在2016年夏季達沃斯論壇中提出：“我們還要進一步推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，轉變政府職能，來營造公平競爭的市場環境，堅決把政府該放的權放出去，能放給市場的直接放給市場，同時加強事中事后監管，而且還要探索包容有效的審慎監管方式?！边@也為今后機構編制法制化提出了時代的緊迫。我國現行行政機構多是計劃經濟的產物，在機構設置上小而全，小而碎的情形，而且許多機關職能存在交叉、重疊、互為制約的特質，這為我國社會主義特色經濟發展造成了許多人為的機構羈絆，迫切需要進行改革。在這方面必須舉起法律的利劍，斬斷一切機構設置和管理上存在的“戈亞迪之結”。要通過簡政放權，放寬行政審批職權，明晰政府和市場權力之界。讓政府歸政府，讓市場歸市場。使科學精干的政府機構和市場中介組織相互補充，相得益彰，增強機制合作，有效推動政府機構改革的順利進行，實現機構編制的科學化、規范化、法制化。

三、小結

目前，我國機構編制法制化工作在有序進行，但這種運行取得的成績不能過分樂觀。在這方面機構臃腫、效能低下、與市場脫節等現象仍未得到有效解決，甚而在一些地方還出現反復，成為機構編制工作中的痼疾。這就要求我們在未來機構編制法制化過程中，一方面要大膽借鑒和汲取我國歷史上官制改革的歷史經驗，增加我國機構編制法制化工作的歷史內涵和人文情懷，做到“慎防其端，禁于未然，不以私恩害公義?！盵1]另一方面在學習和借鑒國外機構編制先進經驗的基礎上，充分發揮法律在機構編制管理中的權威和固化作用，增加編制工作的穩定性和權威性。對編制法制化過程中出現的新情況，必須從“促使立法的總目的實現” [9]的原則出發，不能因為社會新情況的出現而唐突法律，削弱對法律的信仰。我們有理由相信，隨著“四個全面”戰略的實現，我國機構編制必將在其中發揮積極而充分的作用。

參考文獻：

[1]班固.漢書.北京：中華書局，1962.

[2]脫脫.金史.北京：中華書局，1975.

[3]房玄齡.晉書.北京：中華書局，1974.

[4]魏收.魏書.北京：中華書局，1974.

[5]葉適.葉適集.北京：中華書局，1961.

[6]蘇頌.蘇魏公文集.北京：中華書局，1988.

[7]馬端臨.文獻通考.北京：中華書局，1986.

[8]丹寧勛爵.法律的未來.北京：法律出版社，2011.

[9]丹寧勛爵.法律的訓誡.北京：法律出版社，2011.

作者簡介：趙 峰（1979-），男，河北邯鄲人，河北工程大學文法學院講師，研究方向：外國法制史研究。

李清章（1969-），男，河北邯鄲人，歷史學博士，河北工程大學文法學院講師，研究方向：中國古代法制史研究。

蔡玉龍（1980-），男，河北石家莊人，博士，河北省人大常委會副處長，研究方向：立法研究。

基金項目：2016年度河北省機構編制委員會辦公室研究課題《我國機構編制法制化建設之路徑抉擇》（20162006）。