北京市黑車合法化及其市場準入機制探討
——以中國歐洲對比為視角

徐泳和 成柯舟

中國政法大學 北京 100088

北京市黑車合法化及其市場準入機制探討
——以中國歐洲對比為視角

徐泳和 成柯舟

中國政法大學 北京 100088

黑車運營是世界各國普遍存在的社會治理難題，黑車的泛濫為社會交通安全管理和有效運營帶來了巨大挑戰。黑車的興起與流行絕非偶然，各級地方政府部門高度階段性的打壓，并不能從根本上解決問題，反而會增加黑車運營活動的隱蔽性，提高黑車治理難度，只有從制度層面尋找根源才能合理解決黑車問題。本文在界定黑車概念的基礎上，通過對中歐黑車治理概況的總結，對比分析中歐黑車治理方式的差異，最后在分析北京黑車產生原因基礎上，提出了北京黑車合法化及市場準入機制建立的策略。

北京；黑車；合法化；中歐對比

隨著城市化進程的加快，城市公共交通資源與現實需求嚴重脫節，市場需求和利益驅使，我國道路交通行業非法運營的現象愈演愈烈。在很多大中型城市，黑車的泛濫已經嚴重影響到了城市公共交通系統的安全與正常運轉，尤其對于正規運輸經營者產生了強烈的沖擊。據相關數據，現階段我國大中城市的黑車數量已遠遠超過50萬輛，2014年年底北京市的黑車數量就達到了7.2萬輛，且騰訊科技在2015年中國“黑車”的調查中，發現調查對象中，黑車的乘坐率高達80%，黑車的泛濫已成為全國各地客運市場的痼疾，嚴重破壞了客運市場的正常秩序，這種無序的不公平競爭，一方面損害了道路運輸市場中合法經營者的利益，另一方面損害著國家和公民的利益，同時增加了社會的安全隱患因素。黑車市場興起所造成的種種危害，決定著黑車治理勢在必行，而黑車的合法化和市場準入則成為當前眾多治理方式中最為科學合理的辦法。

一、黑車概念界定

所謂黑車，是指沒有在交通運輸管理部門辦理任何相關手續、沒有領取營運牌證而以有償服務實施非法運營的車輛，包括無牌無證、假牌假證、非法組裝、不具備運營資格、無道路運輸證等類型的車輛。黑車屬于典型的黑色經濟，現階段這種黑色經濟在世界各國都非常流行。黑車的表現形式主要有三類：第一類是主要從事道路客貨運業務的無具體路線、無證照的車輛；第二類掛在單位或集體名下的公務車輛，實際上從事道路客貨運業務的車輛；第三類是主要從事道路客運的私家車輛。

二、中歐黑車治理概況對比分析

(一)歐洲黑車治理概況

在歐洲國家，乘客向搭載的順風車支付一定報酬是十分正常的現象，因此很多歐洲國家并沒有專門的執法機構對此類行為進行管制，并且也很少有私家車輛會從事專門的道路運輸活動，乘客搭載順風車所支付的報酬完全是為了表示感謝，并分攤費用。因此，歐洲國家鮮有黑車治理的行為。

歐洲國家在黑車的治理上將主要精力放在公共交通服務的完善上，即以完善的公共交通設施，為市民提供優質的交通服務，最大限度的滿足市民的出行需求，同時允許少量的私家車通過順風車形式搭載乘客，以減少黑車的存在，并為乘客提供足夠的安全保障。在公共交通服務的完善上，英國倫敦可謂是典型的代表，作為倫敦市的出租車管理部門，出租車管理協會全面負責司機的個人經歷審查、體檢、技術審查，以及“倫敦知識”考試。這些出租車司機通常都為個體經營車，身兼車主與司機雙職，大多車主還會雇傭一位司機輪流工作。倫敦出租車司機要想通過“倫敦知識”考試，至少需要三年的準備時間，只有當12次實地模擬考試完全通過后，方可取得出租車司機資格，倫敦的出租車司機被要求一旦客戶說出地名后，迅速規劃出最佳路線，不能進行導航或咨詢調度中心和乘客。德國在完善公共交通服務的做法上也具有很強的借鑒意義，德國所有出租車都安裝了尋呼系統，乘客只要撥打乘車熱線，無論在任何地方五分鐘之內都會有出則車前來載客。德國點到點的乘客搭載方式，最大限度的避免了出租車司機的拒載行為，同時降低了能源和時間成本。

據相關報道，近年來打車軟件在歐洲深受民眾歡迎，再加上個別打車軟件公司在歐洲國家的合法化，使得黑車在歐洲國家逐漸風行起來，歐洲出租車司機曾舉行大罷工，抗議黑車及黑車軟件的合法化。但是由于歐洲國家的公共交通服務設施及個人信用體系相當完善，再加上違法成本的高昂，使得歐洲道路運輸市場上僅有個別黑車的存在，對整個道路交通市場的合法有序運營沖擊不大，因此在歐洲國家并并沒有專門針對非法運營的治理行動，而是將重點放在了對出租車的管制上。

(二)國內黑車治理概況

近年來，隨著城市化進程的加快和城市人口的快速增加，當前大中型城市的公共交通設施服務已遠遠無法滿足市民的出行需求。上世紀90年代起，黑車現象就普遍存在于北上廣深等城市，在城郊結合部地區尤為泛濫。到目前，黑車市場在大中小城市均不同程度的發展著，黑車的興起和泛濫，對合法經營的客貨運秩序造成了嚴重的沖擊，對政府公信力的建設和城市形象的塑造帶來了不良影響，更在一定程度上增加了社會的不穩定因素。

在我國，針對黑車普及所帶來的危害和隱患，各級地方政府都采取積極的管制措施，在特定時間段以高壓態勢開展黑車打擊專項治理活動，然而這種黑車治理方式，只能在特定時間段發揮作用，一旦專項治理行動結束，黑車數量迅速反彈，且勢頭更猛。由此我國黑車治理走上了“集中治理——黑車現象緩解——黑車市場反彈——再集中治理——再反彈”的怪圈，黑車逐漸成為社會痼疾，并且呈現出螺旋式上升的趨勢與特征。

我國在黑車治理上，并未采取歐洲國家完善公共交通設施服務的做法，而是集中力量進行黑車整治，現階段我國采取的黑車整治措施主要有“集中式運動之法”、“分層治理”、“聯合整治”和“分類分層”等幾類模式。

北京市在黑車治理上主要采取“分層分類”模式。第一，根據場所分類進行治理。集中力量整治“一沿線五重點”區域的黑車，“一沿線”主要是指地鐵沿線，“五重點”主要是指學校周邊、商業中心、旅游景點、醫院和小區周邊等區域。第二，根據黑車經營主體分類進行治理。針對黑車市場中存在的60%左右的下崗失業人員以及農轉非人員，進行就業指導和培訓，引導其正規就業；針對15%左右的在職人員，進行反復教育，屢教不改者建議單位予以開除辭退；針對10%左右的兩勞釋放人員，組織進行勞動技能培訓，幫助其再就業。第三，根據車型與運營類型的不同開展治理。非法運營的私家車通常在小區?？?，運營費用遠低于出租車，且自發形成了領地保護主義，再加上乘客的故意掩護，這在一定程度上增加了執法取證的難度，北京市主要采取多部門聯合執法；針對非法運營的小公交，由于路線固定，調查取證較為容易，因此北京市主要采取處罰與教育相結合的治理方式。

在黑車治理上，北京市自上世紀90年代開始就出臺了相關規章條例對黑車市場進行規范。1997年出臺的《北京市道路運輸管理條例》規定，對非法運營車輛沒收違法運營收入，同時處以三千元至三萬元的罰款；1999年出臺的《國務院辦公廳轉發建設部、交通部等部門關于清理整頓城市出租汽車等公共客運交通意見的通知》要求堅決取締非法運營車輛；2002年出臺的《無照經營查處取締辦法》規定，在取締非法運營車輛的基礎上，依法追究刑事責任，并處以罰款。2006年北京市政府開展長達一個月的黑車治理“狂飆運動”，治理期間查獲的黑車均處以50萬元罰款，第二次查出沒收車輛。

從中歐黑車治理的概況上來看，其在黑車治理手段和方式上存在顯著差異。歐洲國家主要通過完善公共交通設施服務的方式，最大限度的滿足市民出行前需求，從而減少黑車出現的可能性；同時允許順風車載客現象的出現，且承認部分打車軟件的合法性；反觀我國，在黑車治理上以高壓打擊態勢為主，政策和執法并重，并且陷入了“打擊——反彈”的循環怪圈，黑車治理任重道遠。

三、北京黑車產生原因

第一，市場需求決定。城市化進程的加快，以及城市人口的增加，對城市公共交通設施服務提出了全新的要求，現階段，北京市住宅小區建設早已超出五環之外，大量上班族每天來回穿梭與城郊之間。隨著物質生活水平的提高，人們對出行要求越來越高，很多人都愿意為更加舒適便捷的出行方式支付更多費用。

第二，公共交通供給不足。一方面是公交系統的供給不足，給急于外出的乘客帶來很大出行困難；另一方面是出租車的供給不足，完全無法滿足快速增長的市民的需求，為黑車的興起提供了可能，且黑車完全滿足了市民對出行“便捷、舒適、價優”的需求，且大多市民都具備支付黑車費用的能力。

第三，合法運營出租車成本較高。在我國，出租車運營證的取得至少需要花費二十萬元，在個別大中型城市，甚至炒到了80萬左右，且出租車司機還需向掛靠公司繳納份子錢，可見其運營成本之高。而黑車運營完全無需繳納上述金額，且不必超時勞動，輕輕松松就就能獲得高于出租車司機的收益，因此很多有意從事載客服務的司機，更愿意選擇黑車運營模式。

第四，政府部門監管不到位。從事黑車運營的主要以大多是下崗失業和外來務工等社會弱勢群體，黑車取締過于強硬，會增加盜竊搶劫等影響社會穩定案件的發生率，因此很多地方政府在給車的治理上態度不夠強硬。再加上執法部門經費、人員優先，難以保持長期的高壓打擊態勢，只能定期集中整治，終究是治標不治本。

四、北京黑車合法化策略及其市場準入機制的建立

(一)降低準入門檻，開放道路運輸市場

在我國既有的公共交通系統內，無論是出租車、公交車和軌道交通，均歸屬于政府部門的管制資源，實行嚴格的價格和市場準入控制。這種嚴格的公共交通管控模式，在社會主義初期，政府能力相對較強而社會能力相對較弱的時期，發揮著重要的作用。但是隨著社會主義市場經濟的發展，以及社會自我調節能力的不斷增強，這種嚴格的管控模式嚴重滯后于城市發展需求。筆者在閱讀國外相關文獻的過程中，發現歐美國家的公共交通主要以企業民營形式存在，政府部門僅僅做出最高限價，由企業和行業組織自發調節。黑車的普及不過是市場自發調節供給和需求平衡的必然結果，筆者認為不妨借鑒歐美國家做法，適當降低市場準入門檻，引入價格競爭機制，允許私家車輛和乘客自行協商定價交易。同時，率先在郊區試點，通過正規出租車的市場競爭和調節機制改善黑車現象。

(二)政府組織成立運輸公司，引導黑車合法化

北京市政府相關部門應當對全市從事黑車經營的閑散經營者進行梳理統計和資源整合，由政府出面組織成立運輸公司，為黑車運營者提供合法化的機會?，F階段，北京市黑車運營多為散戶，這些黑車經營者一方面文化水平偏低，不懂市場經濟規則，另一方面才財力有限，無法自發組織形成競爭合力，再加上出租車行業對載客市場的壟斷，使得黑車合法化困難重重。其中出租車行業對市場的壟斷主要表現為兩個方面：其一是市場壟斷，出租車公司壟斷了城市載客的絕大部分市場份額，北京市現有的出租車98%以上都掛靠于出租車公司；其二是行政壟斷，以行政權力控制出租車數量，嚴格市場準入，以保護和維持既有市場格局。而黑車的合法化對于促進出租車行業的革新具有重要意義，既有利于維護消費者合法權益，還能刺激司機自愿的流動，提高出租車司機的收入。政府組織成立運輸公司，黑車司機就有了約束，在產生違法動機時則會更多的考慮侵權風險，消費者在合法權益受到侵害后也能提起索賠，有利于社會的穩定。

(三)整改道路運輸現行制度，黑車治理寬嚴相濟

筆者認為在黑車治理整改上必須堅持“以人為本”的基本原則，即從保護消費者合法權益和黑車司機中弱勢群體生存權益出發，以消除黑車運營安全隱患為主旨，促進公共交通市場的重新洗牌，將黑車市場中的報廢車輛和改裝車輛徹底清除出市場，保護消費者和黑車司機的人身安全和財產安全。在黑車市場治理中，應當對北京市交通部門存在的不合理規章制度進行整改，如對嚴格控制運營證數量制度的整改。從某種意義而言，道路運輸市場上最黑的并非“黑車”，而是交管部門和出租車公司打著道路運輸市場管理口號的權力尋租行為。筆者認為，公共交通行業從業主體只有在公平合理的環境下開展競爭，才能維護公共交通系統的良好秩序。黑車的整改應當是政府部門和黑車運營主體的相互妥協，即允許黑車憑借自身優勢參與市場競爭，讓消費者根據自身需求選擇乘坐方式，從而調節交通運輸市場的供需平衡?，F階段，我國黑車市場出現了黑車服務調度中心、聯系固定客戶、接送白領上下班、帶車求職簽訂用工協議等心的交易方式，可見我國黑車行業正在逐步走向半合法化性質，且這種半合法化的方式可最大限度的減少黑車的社會危害性，有利于社會資源的優化配置，因此公共交通部門在黑車的治理上應當借鑒這些做法。筆者認為，只要對這種半合理化進行合理的引導與管理，組織黑車司機按時納稅，就能很好的緩解環北京市的公共交通壓力。此外，在黑車整改上，應當堅持寬嚴相濟，對于積極配合整改的黑車司機給予鼓勵和最大限度的幫助，對于屢教不改的黑車司機，進行嚴厲打擊，情節嚴重的依法懲處，如此增強政府部門的公信力和公共交通服務能力，促進交通運輸行業的轉型，同時滿足市民出行需求。

(四)多舉措并舉，規范黑車運營行為

規范黑車運營行為是黑車合法化治理的最后環節，這一環節的落實不僅需要行政力量的支持，還需要從市場經濟的角度出發，充分尊重交通運輸行業的市場地位和運行規律?？偟膩碚f，規范黑車運營行為可采取以下三項基本措施：

一是自發成立黑車自律中介組織，由中介組織全面負責黑車行業的自我監督與管理，為最大限度的增強黑車市場競爭力，建議黑車自律中介組織對組織內的從業者進行道德凈化教育和從業資格考核，以保障黑車運營主體的職業素養和乘客安全。黑車自律中介組織的成立，能夠減少政府行政成本和黑車治理產生的行政矛盾。二是建立道路交通運輸主體誠信機制，通過誠信淘汰機制促進市場資源的優化配置，維護乘客權益[7]。一方面，針對從業人員建立起黑名單和誠信檔案，對從業人員進行嚴格的監督檢查和信息披露，幫助消費者選擇高素質的司機；另一方面針對運營單位建立迅速淘汰機制，凡是出現違法經營行為的單位迅速將其淘汰出局，促進運輸市場的新陳代謝，避免因壟斷導致的消費者權益受損。三是強化社會監督。充分發揮社會監督職能，與誠信機制聯合起來，對黑車及其他合法運營車輛進行相關信息的披露，為乘客提供甄別參考依據。社會監督的強化，還能為黑車市場法律規制的制定和出臺提供真實客觀依據，避免現實與法律的脫節。

五、結語

綜上所述，黑車治理是一項長期的綜合性課題，需要隨著政府職能的轉變與時俱進，不斷完善。黑車治理問題值得實踐工作者和學術研究者的持續探究，如此方可確保交通運輸市場的良好秩序，為市民提供更加完善的公共交通服務。

[1]曹璇.污名化與去污名化[D].上海大學,2015.

[2]倪陸聰.基于政策工具視角的城市黑車治理模式研究[D].華東政法大學,2015.

[3]梁輝,葉波,喻一帆,胡斌. 城市“黑車”治理的博弈分析——基于武漢高校周邊“黑車”的調查分析[J].湖北經濟學院學報,2012,(01):59-64.

[4]張煜.城市交通“黑車”治理探討[J].安慶師范學院學報(社會科學版),2012,(02):114-118.

[5]楊向東.上海市出租車市場規范與黑車治理[J].上海政法學院學報(法治論叢),2013,(02):68-74.

[6]吳亮.黑車取證的執法困境及其出路[J].清華法學，2016，(01):160-170.

[7]謝戀. 城市化進程中城鄉結合部“黑車”治理研究[D].廣西師范大學,2013.

徐泳和，男,（1990.1-），漢，山東濟南人，中國政法大學研究生在讀，研究方向：訴訟法。