江蘇省環境信息公開和公眾參與管理研究

張興波

（淮安市環境科學研究所江蘇淮安223001）

江蘇省環境信息公開和公眾參與管理研究

張興波

（淮安市環境科學研究所江蘇淮安223001）

環境信息公開和公眾參與是環境管理的重要輔助性手段，江蘇省在環境公開信息方面先后制定了《江蘇省環境保護政務公開管理辦法》、《關于加強全省環保系統政務公開工作的意見》、《江蘇省環保廳政府信息公開考核制度（試行）》等制度規定，并積極開展環境信息公開，在公眾參與環境管理方面做了大量工作，取得了許多有益經驗。本文在對江蘇省環境信息公開和公眾參與環境管理的現實分析基礎上，指出了在環境信息公開和公眾參與方面存在的不足，并提出了具體的應對之策。

環境信息公開；公眾參與；環境管理

環境信息公開是政府、企業、公眾主動公開自身及其所掌握的環境信息，解決政府、企業、公眾之間的環境管理中信息不對稱問題。環境信息本身作為一種重要的公共信息資源，也是政府、企業和社會公眾實施環境行為選擇和行動的重要信息基礎，公開環境信息對于協同和控制社會經濟發展中的政府、企業和公眾行為具有重要意義。

隨著信息技術的快速發展，網絡、電視、微博、微信等媒體的快速發展，為政務信息公開提供了更多選擇。環境信息公開和公眾參與作為環境管理領域中積極推行的一項舉措，旨在進一步有效促進環境保護和環境建設的重要路徑。如何進一步規范和完善環境信息公開制度和公眾的參與機制，既是對環境管理部門提出了更高要求，也是新時期環境管理工作重點需要關注的問題之一。江蘇省在環境信息公開方面陸續出臺了《江蘇省環境保護政務公開管理辦法》（2006年）、《關于加強全省環保系統政務公開工作的意見》（2007年）、《江蘇省環保廳政府信息公開考核制度（試行）》（2008年）等規章制度，這些制度施行已有近10年，江蘇省作為全國經濟發達省份，無論是工業化、城鎮化還是信息化都位居前列。為探索環境信息公開和公眾參與環境管理進行了諸多有益探索和嘗試，促進了環境管理部門的科學環境決策管理，有效維護了公眾的環境權益，積累了諸多經驗，本文將對上述成果總結分析的基礎上，提出存在的問題以及進一步改善全省環境信息公開和公眾參與的具體對策。

1　江蘇省環境信息公開實踐

1.1政策法規實踐

2006年江蘇省環保廳經廳長辦公會議審議通過了《江蘇省環境保護政務公開管理辦法》（以下簡稱《辦法》），該辦法提出了環境保護政務公開應遵循“依法公開、客觀真實、注重實效、方便群眾和有利監督”的原則，明確了公開“環境保護規劃、環境狀況公報、群眾監督與投訴”等十二項內容。2007年江蘇省環保廳在《辦法》基礎上，又出臺了《關于加強全省環保系統政務公開工作的意見》（以下簡稱《意見》），進一步突出了“污染物排放情況、突發環境事件、排污費征收情況”等七項重點公開的內容，并就環保信息公開建立了“信息審查、主動公開、依申請公開、監督反饋、評議考核和責任追究”等六項制度，進一步增強了信息公開制度的可操作性和執行力。2008年又出臺了《江蘇省環保廳政府信息公開工作考核制度（試行）》（簡稱“制度”），明確了省廳系統環保信息公開的考核內容。明確了主動公開信息和依申請公開信息的具體公開事項、責任部門、公開形式，并列出不同公開形式的一級、二級指標和不同的分值，進一步增強了環保信息公開制度的可操作性。為了便于企事業和社會公眾的參與和實施，2008年，江蘇省環保廳制定了《江蘇省環保廳政府信息公開指南》。上述《辦法》、《意見》、《制度》與江蘇省人大常委會于1993年審議通過的《江蘇省環境保護條例》，1997年7月在省八屆人大二十九次會議上通過的《江蘇省環境保護條例》（修正）（以下簡稱《條例》），共同構成了全省環境信息公開法規制度體系，強化了公眾對于環保公開工作的監督，也明確了公眾參與環境管理的具體措施，便于公眾對于環境保護相關政策的理解和支持。

1.2信息公開實踐

在環境信息公開中，江蘇省政府以及?。ㄊ?、縣）環保部門承擔著重要職責，江蘇省環保廳先后成立了“廳工程建設領域項目信息公開和誠信體系建設工作組”等信息公開組織，積極運用“＠江蘇環?！闭瘴⒉┑?，具體落實環境信息公開。2014年全年累計主動公開政府信息8707條，重點領域信息公開309條，回應公眾關注熱點或重大輿情數46次，通過不同渠道和方式回應解讀341次，依申請公開96件，實現公開96件，依申請公開實現了100%公開。在全國率先按照新標準實時公布了全省13個省轄市72個國控站的空氣質量指數，發布平臺運用不同顏色表示空氣質量級別，分別指出健康影響和出行建議，為公眾的生產生活提供指導，方便公眾的出行和生活，充分滿足了群眾的環境知情權。

1.3公眾參與實踐

根據《環境影響評價法》的有關規定，公眾可以通過多種渠道參與到環境影響評價和環境管理中來，把公眾的意志及時的貫徹落實到環境行政主管部門在決策時能充分的得到考慮和采納。根據相關規定，公眾參與環境管理的途徑主要有調查公眾意見、座談會、論證會、聽證會、咨詢專家意見等（見圖1）。近年來，江蘇省加大了政府投資建設規模和力度，一些大型市政項目和企業投資項目如宿遷中心城市截污導流二期工程、南京機場高速公路龍西互通連接線工程、鹽城經濟技術開發區熱電聯產項目等等都經過了反復的論證和方案改進，公眾在項目公示階段充分參與進來，紛紛建言獻策。通過公眾參與、專家論證和政府依法決策相結合的模式，有更多的公眾通過各種渠道參與到政府管理中來，公眾的環境知情權、參與權得到了充分的尊重和保障。

圖1　江蘇省環境信息公開流程

2　信息公開和公眾參與存在的問題分析

近年來，在全省上下共同努力下，無論是環保行政主管部門還是企業在環境行為信息公開取得了明顯成效，公眾參與環境管理的積極性不斷提升，但在信息公開和公眾參與還存在一些問題。主要表現在：

2.1信息公開存在的問題

（1）信息公開主體有待進一步擴大。根據《辦法》規定，環境信息公開的主體為環境管理部門，即各級環境保護部門、環境監測站等等，而對于環境管理同樣具有將官職責的城管、水務等等沒有完全納入到環境信息公開的考核體系中來，在一定程度上影響了環境信息公開的內容，壓縮了環境信息公開的資源。（2）信息公開的范圍有待進一步擴大。目前，全省基本實現了對于環境質量狀況、環境保護法律法規、環境保護機構設置和職責以及環境行政處罰的案件、群眾監督投訴和關心的環保工作充分的公開，但缺少對導致一些重要如水、土、大氣環境因素原因的公開，公眾雖然實時掌握了身邊的水、土、大氣等狀況，但對于導致其中一些環境問題的原因以及具體應該采取何種措施的公開跟進有待增強。（3）信息公開考核監督力度有待進一步增強。信息公開水平的評估是一個過程性活動，單純依靠單一指標是難以完全評價的。依據《制度》的相關規定，目前江蘇省對于環保信息公開施行的是由省級環保廳牽頭的多級信息公開考核評價體系，一方面是有“既當裁判員又當運動員”之嫌，另一方面沒有充分引入社會第三方參與評價，考核監督的力度還較為薄弱。環境信息考核并沒有完全納入政府考核體系中，對政府其他環境相關管理部門和企業的違反環境信息公開的法律責任追究不到位，難以有效發揮信息公開的監督制約作用。此外，企業環境信息強制公開也存在執行力度不足的問題[1]。

2.2公眾參與存在的問題

（1）缺少明確的參與引導。公眾參與環境管理工作對于提升環境管理工作的科學性具有積極意義，雖然我國的諸多法規、規章賦予了公眾參與環境管理的規定，但多是應然性規定，條文的規定過于抽象，缺少具體的參與指引。（2）缺少完善的制度保障。公眾參與環境管理的權利雖然得到了法律的規制認可，但對于失范的公眾參與行為或沒有充分保障公眾參與的環境決策和管理后果所應承擔的責任并未明確。（3）缺少全過程參與。從目前我國公眾參與環境管理的現實情況來看，除了項目環境影響評價時及時邀請公眾參與外，大多還是屬于末端參與形式，多是發生了環境污染或者生態出現破壞后公眾通過檢舉、揭發或控告的方式參與，這種過于強調環境的末端參與不利于減緩環境污染和破壞。

3　政策建議

3.1構建以公眾參與為主的環境信息公開模式

轉變目前由政府環境相關管理部門公開環境信息的公開模式逐步向以公眾參與為主的環境信息公開模式。一方面，加強對環境信息需求的調查和研究，環境相關職能管理部門要把定期開展公眾問卷調查、訪談結果作為其信息公開內容選擇的重要依據，及時掌握公眾對于環境信息需求的動態變化，以公眾的需求為導向，不斷完善信息公開形式和公開模式，充分滿足公眾對于環境決策管理的知情權和參與權。另一方面要建立社會化環境信息公開評價體系，在現有全省環境信息考核基礎上，進一步細化能夠全面反映政府各部門、企業在環境信息公開領域的執行狀況，以及反映全省環境信息透明程度的評價指標體系，引入第三方機制對政府環境管理部門和企業的環境信息的公開情況進行評價和考核。

3.2建立健全全省環境管理公眾參與具體辦法

結合江蘇省的省情省貌，以及本省的人文等特點，抓緊建立江蘇省環境管理公眾參與技術性導則，明確公眾參與環境決策的方式、途徑、辦法以及阻礙公眾環境參與權的懲戒機制，細化技術性導則，使公眾參與環境決策更具操作性和執行力。例如，對于建設項目需要公眾具體參與的時間、數量，保障公眾參與的具體形式（問卷調查、上門走訪、座談會等等），對于收集到的公眾意見具體處置答復機制，要明確具體的反饋部門、反饋時效、反饋方式，充分尊重和保障公眾環境參與權。要把公眾參與延伸至項目的全過程，逐步試行公眾在區域性環境規劃和環境保護政策制定的參與，給予公眾參與環境管理和決策的必要的物質獎勵和精神獎勵，提升公眾參與環境決策的自覺性和主動性。

3.3健全全省環境信息公開辦法

目前，江蘇省關于環境信息公開先后出臺了《辦法》《意見》和《制度》，初步構建起較為全面的公眾參與環境管理的制度體系，下一步還需要對上述制度體系進一步的細化。如擴大應當公開環境信息的行政主體范圍，除了目前要求環境職責部門公開環境信息外，城管、市場監督等部門都應將反映環境信息及時予以公布，企業環境信息公開中除了“雙超”以及造成嚴重的環境污染排污者之外，還應擴大企業環境信息公開的責任主體，針對全省的一些重點工業行業，建立專門的環境信息公開定期通報制度，并分析其中環境問題的原因和企業就環境保護所采取的具體應對措施，建立網上咨詢定時回復系統[2]，接受社會公眾的監督。

[1]陳炳基,馮妙虹.淺談企業環境信息公開[J].環境科學與管理, 2007,32（11）：9-11.

[2]陳曉丹,車秀珍,李煥承,等.深圳市環境信息公開和公眾參與管理實踐與對策[J].中國環境管理,2012（3）31-35.

張興波（1975—）男，漢族，江蘇淮安人，本科，工程師，主要從事環境影響評價及環境管理工作。