美國總統戰爭權的當代爭論

高志偉（山東大學歷史文化學院，山東 濟南　250100）

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美國總統戰爭權的當代爭論

高志偉
（山東大學歷史文化學院，山東 濟南250100）

摘要：根據美國憲法規定，作為武裝部隊總司令的美國總統擁有統帥、調動以及指揮軍隊等戰爭權。在當代，隨著國際形勢的變化，美國總統的戰爭權也有了新的發展，由此也引發了一定的爭論。當代美國總統戰爭權究竟有怎樣的表現，引發了什么爭論，為何會引發爭論以及如何看待在當代產生爭論的美國總統戰爭權，就成了值得探討的問題。本文擬圍繞這幾個問題，來對當代美國總統戰爭權進行一次探究和分析。

關鍵詞：美國總統；當代；戰爭權；爭論

article intends to focus on these issues， to conduct a discussion and analysis of contemporary American president’s war power. Keywords：American President；contemporary；war power；debate

美國憲法第二條規定：“總統為合眾國陸軍、海軍總司令，統轄為合眾國服役而征調之各州民兵”［1］，授予總統戰爭權。但美國憲也將一部分戰爭權授予了國會，這包括宣戰權，征募并供給合眾國軍隊以及為軍隊制定相關條例等。

在當代，隨著美國參與戰爭的增多，美國總統的戰爭權逐漸成為了一個飽受爭論的問題。本文將對在當代飽受爭論的美國總統戰爭權進行探究和分析。

一、美國總統戰爭權的當代表現

當代美國總統戰爭權的一個突出表現是，總統經常在國會尚未宣戰的情況下，直接發動軍事行動。在當代，無論是朝鮮戰爭、越南戰爭這樣的大規模戰爭，還是70年代解救“馬亞克斯號”或80年代轟炸利比亞等小規模軍事行動，都是總統在不經國會宣戰，甚至在國會不知情的情況下直接發動的?？偨y往往會以國家安全或履行多邊協定等理由為自己的行為進行辯護，但其不宣而戰的行動終究是無法否認的客觀事實。

當代美國總統戰爭權的又一個表現是，總統往往在戰爭過程中發揮近乎絕對的主導作用。在當代，無論長期或短期的軍事行動，從出兵到撤軍的整個過程往往都是在總統的指揮和部署下進行的，而與其分享戰爭權的國會在其中的影響力則顯得十分有限。為了能夠確保在戰爭問題上的領導權，總統還經常推動國會通過授權其采取“必要行動”的決議案。例如，越戰時授權約翰遜總統“采取所有必要行動，包括動用空軍，應東南亞共同防御條約組織任何成員國的請求，幫助其保衛其自由”［2］的“東京灣決議”。這些授權決議使得美國總統的戰爭權在一定時期內進一步地鞏固和強化，從而使得總統獲得了對這些戰爭行動近乎絕對的掌控權。

總統常在戰爭背景下采取對公民權利構成限制的措施，這也是當代美國總統戰爭權的一個表現。例如，珍珠港事件后，富蘭克林?羅斯福就通過行政命令，將美國西海岸十幾萬日裔居民強制遷往專門的“軍事區”，并嚴格監視。尼克松任內，也曾以國家安全為由，下令對美國國內的反越戰組織進行監控，并且還對民眾的國際郵件進行監視；911事件后，布什總統也要求美國國家安全局對民眾進行電話竊聽活動。

從這三個方面來看，當代美國總統的戰爭權在總體上呈現增強和膨脹的趨勢。同與之分享戰爭權的國會相比，總統的戰爭權明顯地占據了上風。

二、美國總統戰爭權在當代所引發的爭論

在一些學者看來，當代美國總統行使其戰爭權的方式同美國憲法的原則存在沖突。20世紀70年代，美國歷史學家小阿瑟?施萊辛格在《帝王式總統》一書中，對美國總統濫用權力的行為進行了批評和譴責，他在書中將戰爭權同保密權以及行政部門的秘密行動一并稱為是“帝王總統的致命武器”［3］。書中對約翰遜和尼克松行使戰爭權的行為進行了強烈地譴責：“約翰遜和尼克松已經在要求固有和專屬的總統權力方面超越他們的所有前任，他們在不存在威脅國家生存的緊急情況時，并且在沒有憲法授權或一個國際組織許可的情況下，允許總統出于單方面意愿將軍隊派往戰場?！保?］可以看出，施萊辛格對當代美國總統戰爭行為的合憲性存在著質疑。20世紀末，美國學者路易斯?費希爾也表達了對當代美國總統戰爭權是否合憲的疑問，他認為“二戰后美國總統戰爭權的趨勢（即忽視國會宣戰權）與國父們所制定的憲法框架相沖突”；還認為“由布什和克林頓對總統權的定義，即總統可根據其意愿隨時將軍隊派往世界各地，將會使制憲者們感到震驚”。［5］

針對美國總統日益膨脹的戰爭權，國會方面也出現了一些不滿之聲。20世紀70年代，國會通過了限制總統戰爭權的《戰爭權力法案》以及限制總統緊急狀態權的《全國緊急狀態法》，這體現出國會議員對總統行使戰爭權方式的不滿。1999年克林頓總統未在《戰爭權力法案》規定的時間內結束對科索沃的轟炸，而對此強烈不滿的托馬斯?坎貝爾等國會議員聯合向美國聯邦最高法院提起訴訟，狀告克林頓的這一戰爭行為違憲。

當代美國總統的戰爭行為也經常在美國民眾當中也引發不滿和抗議。例如，20世紀60年代，美國國內就出現了聲勢浩大的反越戰運動，大批民眾通過游行示威、集會、抵制征兵甚至暴力行動來表達對總統出兵越南的抗議。2003年的伊拉克戰爭也美國民眾中引發了強烈反響，“從計劃伊拉克戰爭開始一直到美軍全部撤離伊拉克為止，美國一共爆發了三十余次千人以上規模的反戰示威活動”［6］，抗議民眾甚至用“暴君”、“戰犯”等詞語來指責布什總統。

從這三個方面來看，當代美國總統對其戰爭權的行使，已經在美國引發了不小的爭論，甚至美國總統戰爭權的合憲性已經受到了質疑。

三、爭論產生的原因

在當代，圍繞美國總統的戰爭權的爭論出現的原因需要從多個方面來思考。

首先，總統與國會戰爭權的消長是爭論產生的最重要原因。根據美國憲法規定，戰爭權是總統和國會共享的權力，并且國會擁有宣戰權。但當代的現實情況是，總統往往不宣而戰；整個戰爭過程主要在總統的控制和決策下進行，國會所發揮的作用則明顯有限。美國憲法所賦予國會的宣戰權遭到了總統的忽略，并且由總統和國會共享的戰爭權在當代越來越像總統的獨享權力，因此關于總統戰爭權的爭論也就必然要出現。同時，美國國會是一個由選民直接選舉的議員組成的，當其在戰爭問題上的影響力遜色于總統時，必然有更多美國人對總統戰爭權是否會走向失控感到擔憂。

其次，當代戰爭行動的巨額代價也是一個重要因素。美國總統在當代發動海外戰爭行動的次數明顯增多，這難免要消耗大量的人力、財力和物力。美軍在越戰中就付出了巨大的傷亡代價，“據美國統計，在越戰中美軍亡5.6萬人、傷30多萬”［7］。在2003年的伊拉克戰爭中，美英聯軍本想以“零傷亡“結束戰爭，但最后結果卻是上百名士兵的傷亡和數百億美元的戰爭消耗。與此同時，當代軍事武器的日益進步也使得海外戰爭所耗財力更加巨大。美軍士兵征集自美國民眾，巨額的戰爭經費大多也來自民眾稅款。因此，對總統戰爭政策持反對意見的民眾和國會議員，必然會對總統頻繁動用戰爭權的行為表現出強烈的反感。

另外，美國總統在戰時限制公民權利的措施同樣會加劇關于其戰爭權的爭論。二戰時，大批日裔居民被關進集中營，并且還受到了嚴密的監視，其財產大多也被“充公”。二戰后總統又多次通過中央情報局等機構所進行的電話竊聽、郵件檢查甚至秘密搜查等活動。這些行動使得不少美國民眾為自己的公民權利感到擔憂。由于這些問題的存在，關于美國總統是否在戰時以國家安全為由，對其戰爭權進行了濫用，就成了總統戰爭權問題當中又一個受到關注的方面。

綜上所述，總統與國會戰爭權的消長、當代戰爭行動的巨額代價以及總統在戰時限制公民權利的措施，是美國總統戰爭權在當代飽受爭論的重要原因。

四、對當代美國總統戰爭權合憲性的分析

美國總統戰爭權的爭論已經涉及總統的戰爭行為是否合憲的問題。在這里，有必要從多方面對當代美國總統戰爭權的合憲性進行一次深入分析。

1.美國憲法中沒有能夠認定當代總統戰爭行為違憲的直接證據。語言簡潔的美國憲法，并未詳細說明總統在何種條件下才能出兵以及出兵前需要履行哪些程序等問題。雖然美國總統在當代經常不宣而戰并且在戰爭過程中發揮近乎絕對的領導權，但從美國憲法條文的規定來看，認定當代總統戰爭權違憲，是難以令人信服的。同時，與總統共享戰爭權的國會往往默認甚至支持總統的戰爭行為，擁有美國憲法最高解釋權的聯邦最高法院也未對總統戰爭權進行較多干預。因此，這更像是美國總統、國會以及最高法院根據形勢的發展變化以及自身情況，對語言簡潔的美國憲法所進行的一次新的解釋，盡管這引發了不小的爭論。

2.美國國會仍然在戰爭事務上擁有一定的影響力。在當代，美國總統在戰爭事務上發揮著主導作用，但這并不意味著總統在戰爭問題上已經完全擺脫國會的制約。美國國會在戰爭問題上仍然發揮著一定的影響力。

在當代，美國總統戰爭政策的推行，仍然離不開國會的支持。從1957年的“中東決議”，從越戰時的“東京灣決議”，再到2003年授權小布什對伊拉克動用武力的決議，美國國會所通過的這些授權決議對于美國總統戰爭政策的順利推行有著重要作用?？偨y為使其戰爭政策得到保障，往往也會努力爭取國會的授權。例如，1964 年8月5日，約翰遜總統就通過向國會議員們宣稱“越南北部政權近期的行動使原本就十分緊張的東南亞局勢出現了新的和糟糕的變化”，“我們對越南南部和老撾的軍事與經濟援助有著幫助這些國家抵御侵略和維護國家獨立的特殊目的”以及宣稱“我們仍樂于探索政治解決的所有途徑”等來爭取國會議員對其戰爭行動的授權。［8］由此可以看出，即使不行使宣戰權，國會的授權對于總統的戰爭行動仍有著不小的影響，而且總統并沒有因為自身戰爭權的擴大而敢于在戰爭問題上完全無視國會的意見。

同時，美國國會可以通過行使自身權力來對總統戰爭權施加限制。國會可以通過其立法權來對總統戰爭權進行限制。1973年美國國會通過的《戰爭權力法案》規定，在向海外派出武裝力量前，“總統應盡可能同國會進行協商”；“總統在出兵后的48小時內應當向國會兩院遞交報告解釋其出兵理由”；還規定“總統應在向國會報告后60天之內撤軍，除非國會已經宣戰，或者已延長60天到90天得期限，或在美國遭受侵犯時國會未開會”。［9］之后通過的的《全國緊急狀態法》則做出了“總統須將緊急狀態報告國會，詳細解釋其計劃用以應對這一局面的權力，且國會須每六個月決定緊急狀態是否應繼續維持”；此外，還規定，“國會隨時可以使用聯合決議來終止緊急狀態”。［10］國會通過這類立法，對總統行使戰爭權和戰時緊急狀態權的行為施加了一定的限制，同時也強調了自身在戰爭問題上的話語權。這類法律的存在，有助于促使總統慎重考慮自己的戰爭行為，對于防止總統濫用戰爭權也有著一定的制度性意義。此外，美國國會還曾通過行使其財政權來對總統戰爭權進行制約。1973年7月1日，國會兩院通過的一項聯合決議案的第108條就規定：“從1973年8月15日開始，一切經費都不得直接或間接地為美利堅合眾國軍隊在北越、南越、老撾和柬埔寨的所有軍事行動提供直接或者間接的財政支持”［11］，這使得總統主導的軍事行動因經費問題而終止。

3.美國民眾也能夠對總統的戰爭權施加限制。當代美國總統在行使其戰爭權時，并沒有因為其戰爭權的膨脹而不再考慮廣大美國民眾的意愿，總統仍會努力爭取美國民眾對其戰爭政策的認同。例如，在伊拉克戰爭開戰前夕的一次廣播講話中，布什就通過列舉諸多理由來使更多美國民眾相信對伊拉克的軍事行動是必要的，他宣稱“沒有理由可以寄希望于薩達姆·侯賽因愿意繳械”，以及“我們正迎著日益擴大的危險，來保衛我們自己，消滅一個恐怖主義的支持者和保護者，并且保衛世界的和平”。［12］

同時，美國民眾對于總統戰爭行為的反對之聲，往往會給總統施加不小的壓力。例如，聲勢浩大的反越戰運動就對當時的美國總統產生了一定的影響。來自美國民眾的反戰呼聲給約翰遜總統帶來了不小的壓力，這也是其放棄參加1968年總統選舉的原因之一。除了抗議行動，美國民眾還可以通過選票來對總統的戰爭權施加限制。2006年布什總統所在共和黨在美國中期選舉中失利，而伊拉克戰后局勢的惡化，是造成選舉失利的重要原因?？偨y戰爭政策的不成功使其政黨的選舉受到了沖擊，這也使得總統不得不對其戰爭政策作出相應調整。而且，由于選舉制度的存在，擔心失掉選票的總統更不敢在戰爭問題上像專制君主那樣為所欲為。

通過對這三方面的分析來看，盡管當代美國總統的戰爭權明顯擴大，而且在戰爭問題上已經占據著明顯的主導地位，但并不能因此而認定當代美國總統是在違憲地行使戰爭權?？偠灾?，當代美國總統的戰爭權雖然明顯擴大，但還沒有超出美國憲法的原則框架，即當代美國總統的戰爭權仍然是合憲的。

結語

美國總統的戰爭權在當代呈現出明顯的膨脹趨勢，并且在很多因素的共同作用下引發了不小的爭論，爭論甚至已經涉及到總統的戰爭權在當代是否依然具有合憲性的問題。但是，通過多方面分析來看，當代飽受爭論的美國總統戰爭權并沒有超出美國憲法的原則框架。雖然美國總統在當代行使戰爭權的方式受到了諸多的質疑和批評，但其戰爭權較之窮兵黷武的專制君主，仍然有著本質性的差別。

注釋：

［1］James M. Burns， et al.， Government By the People， New Jersey：Prentice Hall， Inc.， 1998， p. 37.

［2］U.S. Congress，“Joint Resolution to promote the maintenance of international peace and security in。

［3］Southeast Asia” （10 August，1964），Statutes at Large， Vol. 78，Washington D.C.： U.S. Government Printing Office， 1966， p. 384.

［4］Arthur M. Schlesinger， JR， The Imperial Presidency， Boston：Houghton Miffiin Company，1973，p.457.

［5］Arthur M. Schlesinger， JR， The Imperial Presidency， p.193.

［6］Louis Fisher， “Congressional Checks on Military Initiatives”， Political Science Quarterly， Vol. 109， No. 5， 1994-1995， p. 741.

［7］田藝偉：《美國反戰運動與投票行為關系實證研究—以2008年總統選舉投票調查為例》，華東師范大學碩士論文，2012年。

［8］唐保東：《“倒薩之戰”，美軍怕什么》，載《現代軍事》2003年3月，第49頁。

［9］L y n d o n B a i n e s . J o h n s o n， “S p e c i a l M e s s a g e t o t h e C o n g r e s s o n U . S . P o l i c y i n Southeast Asia”（August 5， 1964）， Public Papers of President， Lyndon Baines Johnson， pp. 930-931.

［1 0］U . S . C o n g r e s s， ”J o i n t R e s o l u t i o n” （7 November，1973），Statutes at Large， Vol. 87， pp. 555-559.

［11］Alfred H. Kelly， et al.， The American Constitution： Its Origins and Development， New York： W. W. Norton & Company， Inc.，1983， p. 676.

［12］U.S. Congress， “Joint Resolution”（1 July ，1973），Statutes at Large，Vol.87， Washington D.C.： U.S. Government Printing Office，1974，p 134.

The contemporary debate on the war power of American President

Abstract：According to American Constitution， as commander in chief of the armed forces of the United States， the president has the war power including the right to lead， mobilize and command the army.In contemporary， with the changes in the international situation，there is also a new development in American President's war power， and therefore produce a certain amount of controversies. What’s the exact performance of American president’s contemporary war Power， what controversies have caused， why do controversies caused and how to analyze American President’s war power which generate some controversies in contemporary， which are worth exploring. This

中圖分類號：D771.2

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）06-0069-03

作者簡介：高志偉（男），1991年9月29日出生，山東省淄博市人，山東大學歷史文化學院世界史專業2014級碩士研究生。