基于包容性增長視角下的民族地區鄉村治理研究

朱宏偉+米月新

摘 要：從包容性增長的視角，研究民族地區的鄉村治理問題。針對民族地區文化建設落后和宗族勢力對鄉村治理影響過大、村民參與度不高、經濟建設落后和鄉村治理效率低、鄉村治理的公平性不足、經濟成果分享滿意度不高等問題，根據包容性增長的特點，提出提高民族地區鄉村治理的公平性、參與性、利貧性、可持續性的對策。

關鍵詞：包容性增長；民族地區；鄉村治理

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）24-0033-05

鄉村治理通常是指以鄉村政府為基礎的國家機構和村民自治委員會等鄉村其他權威機構，為了維持鄉村的正常秩序，促進鄉村經濟和社會事業發展，依據法律、法規和鄉規民約以及歷史經驗和傳統習俗等，為鄉村社會提供公共服務的活動，其實質是鄉村多元主體共同公共管理鄉村事務的過程。鄉村治理的好壞體現了政府對鄉村社會的動員和管理能力，關系到鄉村社會的發展、繁榮和穩定。鄉村治理現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容?，F行的鄉村治理模式無法適應社會政治經濟的發展，所以致使很多問題滋生。鄉鎮政府的職能條塊分割，鄉鎮人大無實質權力，政府工作人員數量太大，財政難以負擔；而且他們綜合素質低，工作效率差，制度化程度低，工作熱情不高，體現出尋租性的特點[1]。

在現有條件下，由于民族地區沒有特殊優勢，推進民族地區的鄉村治理現代化，是亟待破解的重大難題。由于我國民族地區民族、歷史以及特殊的地理位置等原因，造成了大部分地區都處于欠發達待開發區域。再加之遺留下來的人口素質、要素稟賦問題以及國家發展戰略等前因的影響，民族鄉村地區的發展十分落后，人民生活貧困，社會利益分配不均，區域之間差距擴大，民族地區的鄉村治理面臨更嚴重的困境。本文試圖從包容性增長的視角，探討民族地區的鄉村治理現代化問題。

一、包容性增長與民族地區鄉村治理

1.包容性增長。包容性增長的理念是亞洲開發銀行在2007年提出的，近十年國內學者已對包容性增長進行了較多的探討，朱宏偉、米月新、汪雪陽對包容性增長提出的背景、概念和內涵、包容性增長的意義、面臨的問題、實現的路徑以及包容性增長與當代中國發展的關系的論述進行了較全面的梳理[2]。包容性增長的內涵十分豐富，總的來說，包容性增長具有公平性、參與性、利貧性和可持續性的特點[3]。包容性增長其實質就是一種全新的經濟發展方式，它不僅關注經濟增長的數量，而且更加重點關注經濟增長質量。增長不僅應該持續快速，而且應該建立在更加廣泛的基礎上，建立在基于大多數勞動力并且惠及大多數勞動者的基礎之上，尤其是關注貧困人群和弱勢群體。包容實質就是要更加注重公平、共享，給予所有社會成員利用發展機會的權利，賦予全體公民參加增長過程，并得到合理社會福利的增長方式。而安全則指的是改善因為發展干預政策而在發展過程中遇到風險管理。劉長庚、田龍鵬、陳彬認為，基本經濟制度、市場化改革和對外開放均能顯著提高中國的包容性增長水平[4]。文雁兵提出了制度性貧困概念，構建了包容性增長減貧模式。應對依靠經濟增長和收入分配“從上而下”的傳統減貧思路進行拓展，充分重視依靠自生能力和社會流動“自下而上”的減貧新思路，兩種減貧思路相結合的包容性增長減貧新模式是緩解制度性貧困的有效途徑。需加快轉變政府職能，深化行政體制改革，提高科學管理水平，構建具有包容性的包容型政府[5]。

2.民族地區鄉村治理。國內學者對民族地區鄉村治理已進行了較多有益的探討。彭國勝認為，民族地區的鄉村治理結構取決于民族地區農村的基本社會結構，正是民族地區農村的基本社會結構最終決定著民族地區鄉村治理模式的選擇和鄉村治理功能的實現。但是改革開放以來，我國民族地區農村的基本社會結構已隨著社會的變遷而發生巨大的改變。社會結構變遷給鄉村治理帶來了新的挑戰，應該全面提高我國民族地區鄉村政府的執政能力和社會治理能力[6]。

張昆從大眾傳媒的角度，對我國民族地區鄉村治理創新性提出了新的意見。他認為，信息傳播是政治社會產生的前提，它為政治的發展提供著必不可少的信息資源，它能夠促進公民政治意識的形成，調整公民的政治行為。所以，信息媒介可以被看作政治文明的重要指標[7]。

鄭茂剛指出，民族地區鄉村治理應該建立在尊重當地民族居民首創精神的基礎之上，才能促使當地農民接受基層民主的推廣。另外，必須注意到村民在鄉村治理中的主導地位，才能充分調動村民積極地參與到基層民主中來。而且，我們還應該重視當地民族長期的治理實踐，理論聯系實際，因地制宜發展當地基礎民族。最后，絕對不能忽視當地村規民約的傳統，尤其民族村落更有其獨特性。只有這樣，我們才能切實適應當地需要，改善民族鄉村基層民主形式[8]。

張巨成以新疆維吾爾自治區昌吉回族自治州奇臺縣大泉塔塔爾族鄉、黑溝村為例，研究了西部少數民族地區鄉村治理問題。文中指出現今解決民族鄉村治理、鄉村建設問題，一定要建立在重視當地鄉村經濟形態的基礎上。必須切實推行社會主義新農村建設，堅持公平、公正的原則，克服部分民族鄉村中存在的腐敗現象，并且要善于運用“激勵”“約束”這兩種手段治理民族地區鄉村社會。文中還提到，現在有些民族鄉村已經采用簽訂責任狀（書）的辦法。所謂責任狀（書），就是上級與下級、治理者與被治理者之間簽訂契約來約束彼此行為的一種治理方式。這是一種全新的“數字化”的管理方式，通過數字來控制，形成契約約束彼此的行為[9]。

聶軍濤以苗族為例，研究了民族地區的鄉村治理問題。他指出，要對苗族鄉村治理進行變革，我們應該兼顧國家、地方兩個方面。一方面，要加大民族地區的社會主義新農村建設力度，我們應該通過改革國家的基層行政體制推動民族地區的“鄉村治理”；另一方面，改革應該基于當地的歷史現實，基于民族地區特殊的歷史與文化傳統，基于當地傳承已久的特殊社會結構。面對基層行政體制改革與苗族民間社會資本雙重力量，應該協調好基層行政體制與民族的民間傳統社會模式，最終實現民族地區鄉村治理的改善[10]。

閆麗娟、王麗霞以甘青保安族、撒拉族人口較少民族聚居地區為例，研究了清真聚居區的民族鄉村治理問題。他們在文中指出，現在民族地區的鄉村社會處于分化、轉型時期，鄉村治理還存有較多問題，村民的主體地位、主導作用還并未被真正落實。而且，不同民族地區的鄉村社會都存在其特殊性，不同的少數民族都有其獨特的傳統習俗和宗教信仰，這也同樣是治理民族地區鄉村區別于其他廣大農村地區的主要特點。在文中，他們特別強調要想真正有效改善民族地區鄉村治理現狀，我們就必須尊重當地民族的傳統宗教信仰[11]。

李志農、喬文紅對云南邊區的藏族地區鄉村治理進行了研究，他們指出，倫理控制方式是傳統社會主要治理方法。但是目前，這一方式在廣大民族地區鄉村社會中所起到的作用越來越小，村中村民法律接受度很低，村中自發形成的組織權威性不高，村民發展自主性很低，總是處于被動接受境遇?；谏鲜鰡栴}，他們提出在改革民族地區鄉村治理的過程中，應該更加關注開放、民主等要素，注重村民決策、全民參與的貫徹落實[12]。

張斌以侗瑤少數名族村寨為例，指出大眾傳媒對村寨治理既有積極影響，也有消極的影響。在民族地區的鄉村治理中，媒體信息被用來作為與村中管理者博弈的手段，會給管理工作帶來困難。另一方面，管理者也可以物盡其用，通過大眾傳媒的信息傳遞能力，提高村民的政治修養和民主意識。他指出，民族地區鄉村治理合理化變革應該充分重視并發揮大眾傳媒的作用，對村民進行積極的引導[13]。

韋小雯以金秀瑤族自治縣瑤族石牌制個案為例，研究瑤族的鄉村政治管理。認為民族地區的鄉村治理應該重視當地民族自身的傳統管理理論及歷史經驗，將當地傳統的管理模式與國家政策相融合，重視解決各民族地區普遍存在的鄉村治理模式不合時宜、水平效率相對低下等問題。而且，他著重指出研究少數民族的鄉村治理核心和根本，要立足于當地民族的實際基礎之上，應該做到理論與實際相結合，實事求是地運用更加靈活的思維方式和研究方法，結合當地民族特殊情況，提出符合當地民族實際的民族地區鄉村治理模式，使之為當地經濟、政治、文化全面、協調、可持續發展提供強大動力[14]。

譚新雨以河口縣一村老年協會為例，探究了邊疆民族地區民間組織在鄉村治理中的作用，她著重提出了民間組織這一概念。所謂民間組織，其實是指一種村民自發形成的不以營利為目的，以組織成員共同決策、參與協作的方式運行，目的是為保障農民自身利益及實現農民自我管理和農村自發建設服務的一種社會組織。她認為，民族地區的民間組織是在鄉村經濟社會的產生和發展以及民族地區特殊性的基礎上形成的。民族鄉村地區有其獨特的傳統文化背景，鄉村民間組織是在改善現有民族地區鄉村治理的強烈要求下產生的。而另一方面，它也促進了公平、民主、效率在村政中的貫徹，對政府管理起到輔助、監督的作用，為鄉村治理模式的日趨合理化奠定了基礎[15]。

饒義軍指出，現存的民族鄉政村治模式中存在的問題會對社會的持續發展產生很大的負面影響。改革民族地區鄉村治理模式，擺脫鄉村治理現在的困境，不僅有益于民族地區的發展，也會對國家的政治穩定產生積極的作用。他以貴州的民族地區為例，并指出，貴州民族地區當下的鄉村治理模式是一種民族區域自治制度下的雙重村民自治模式，它與一般意義上的村民自治模式有顯著不同。文中還以凱佐鄉“參與式”治理為例，提出了民族地區鄉村治理的理想模式[16]。

鐘紅艷、莫德建也同樣從法制角度對少數民族地區鄉村治理問題進行研究。少數民族地區基層群眾的綜合素養普遍偏低，而且由于家族、宗族觀念的影響，民族地區鄉村群眾參與鄉村治理的進程不完善且發展緩慢。指出應該建立健全相關的法律體系，提高基層群眾文化素質，增強基層群眾民主意識，從而提高基層群眾有序參與鄉村治理的參與度。這不僅有利于促進少數民族地區鄉村經濟與社會的發展，而且更加有利于維護民族鄉村的穩定，有利于加快建立和諧鄉村的步伐[17]。

徐健對西部少數民族地區鄉村治理過程中存在的問題進行合理的分析，并提出建議：通過農民主體地位建設，保證村委會相對獨立；加強村委會的監督管理；完善村級民主決策進程等措施完善村民自治制度以及基礎政府的行政能力[18]。

向建華從法制化的角度探討了民族地區鄉村治理的問題，他通過分析民族地區的社會經濟發展速度較慢，自然環境和民族之間的關系以及自治過程中存在的問題，從當前少數民族地區鄉村治理法治化建設過程中存在的問題著手，并對少數民族地區鄉村治理法治化提出一些可行的建議[19]。

從上述的研究可以看出，由于民族地區與發達地區的差距一步擴大，民族地區的文化背景具有多元性，宗教勢力對民族地區還有較大影響、外國敵對勢力對民族地區在滲透等，民族地區的鄉村治理具有風險性、復雜性和國際性的特點。因此，應從包容性增長視角來開展民族地區鄉村治理工作，而鄉村治理也應有助于民族地區的包容性增長。

二、基于包容性增長視角下的民族地區鄉村治理的現狀及存在的問題

民族地區現在的鄉村治理可以說是民族區域自治制度背景下的村民自治，它區別于其他農村的村民自治的重要特點就是實際上自身為一種雙重自治。雖然，經過多年的發展，自身得到不斷完善，民主、平等的觀念已經在一定程度上得以普及，如村委會選舉制度更加公平、村民民主和權利意識不斷提高、參政熱情不斷升華。但是，由于全國大背景下市場化、城鎮化、工業化不斷發展，民族地區鄉村治理仍然面臨以下問題：

1.文化建設落后，宗族勢力對鄉村治理影響過大。民族地區獨有鄉村文化并未被很好地珍視保存，很多優秀的民族文化已瀕臨滅絕。由于民族地區多在邊遠山區，村民與外來地區交流較少，長期處于半封閉狀態，村民普遍文化程度不高，對新事物、新思想的接受度較低，受宗教影響較大，直接影響到鄉村治理。

2.村民參與度不高。村民缺乏參政治熱情，認為村政事不關己。民族地區的貧困狀態導致大量勞動力流出務工，這就使得本地鄉村建設缺乏勞動力、支持人員，嚴重影響鄉村社會的正常運作，不利于村民自治的開展。少數民族地區，由于基層群眾有序參與鄉村治理的相關法律法規還不夠完善，基層群眾的綜合素養普遍偏低，參與鄉村治理的積極性不高，并且因為家族、宗族觀念的影響，基層群眾有序參與鄉村治理的過程不順暢。

3.經濟建設落后，鄉村治理效率低。國家政策雖然著重扶持，資金供給雖然不斷促進，但是由于各種歷史、地理等客觀因素的限制，與全國平均水平相比，民族地區仍然處于落后貧困的狀態?；A設施建設薄弱。交通等基礎設施建設得不到完善，不僅阻礙了當地對于新思想、新技術、新知識的接受交流，也使當地的產品無法進入市場促進貿易的發展。很多村民仍然堅持最原始的生產方式，新農村建設舉步維艱，城鎮化建設也面臨重重困難，生產技術難以推廣，貧窮與落后狀態仍然廣泛存在。

4.鄉村治理的公平性不足。主要表現在村委會行政化，村民基本權利得不到保障。村民的自由權利意識雖然有所提高，期望能夠真正做到自主、自治，反對任何形式的政府干預； 但另一方面，因為自身能力的限制，貧窮落后的村莊，他們又迫切希望在政府的領導、扶持下脫貧致富，導致了村委會行政化，出現很多鄉村治理不公平現象。鄉鎮政府指導性太強，政策制定缺乏與實際的聯系。多種問題阻礙了村民自治的推行實施，公平公正難以貫徹落實。

5.經濟成果分享滿意度不高。主要表現在公共服務不均等和社會福利不平均，特別是民族地區教育和醫療事業仍然落后。居民受教育程度普遍不高，人本資源稀缺的問題，嚴重制約著民族地區鄉村治理。

三、創新民族地區鄉村治理的途徑

從包容性增長的角度完善民族地區鄉村治理的途徑，包括提高民族地區鄉村治理的公平性、參與性、利貧性和可持續性。

1.提高民族地區鄉村治理的公平性。首先，推進基本公共服務均等化。應該改善政府的觀念，管理與服務相結合，弘揚“公民本位”的觀點。要將村民的利益、需要作為工作的出發點，將為民眾服務作為政府存在的合法性前提，為全體村民提供公平、平等、一視同仁的服務；應該注重提高政府提供公共服務的能力。應該加強廉政建設、提高管理者政治素質、弘揚民本、高效、廉潔的行政文化。應該努力促進政府與村民在鄉村治理過程中的合作；應該大力發展教育加大對教育事業的投入力度，重視培養符合民族地區發展需要的高素質人才。通過賦予村民公平的受教育的權利，提高他們的素質，從而達到改變民族地區貧困、落后現狀，實現共同富裕的目標。其次，要促進村民福利均等化。改革開放以來，隨著民族地區鄉村經濟的發展和支柱產業的不斷形成，民族地區鄉村已有一定積累，民族地區鄉村應該更加重視經濟成果的分配，改善當地民生。應該在堅持公平、公正的分配原則的基礎上，重視改善民族地區鄉村的基礎設施，促進村民福利均等化，提高全體村民的生活水平和幸福指數。最后，要尊重村民民主權利。民族地區鄉村政府要用群眾思維考慮問題，尊重村民的自主權，堅持走村民自治的道路。尊重村民意愿，使村民享有知情權；堅持村務公開，使村民享有充分的參與權；實行全程和全員參與，讓村民享有自主決策權。

2.提高民族地區鄉村治理的參與性。在改革民族地區鄉村治理模式過程中，我們應該加強鄉鎮政府和鄉村社會的互相配合，在治理民族地區鄉村問題的過程中能夠協調鄉鎮政府、村民自治組織、全體民眾的多元化的模式，堅持村民自治，增強民眾的社會力量，轉變政府職能，加強政府引導作用，協調各方利益。堅持包容性增長理念指導，堅持村民自治，努力加強村民的權利和權力貫徹力度。不僅可以提高政府的工作效率，減少人力、物力資源的浪費，還可以避免不必要的社會矛盾產生，政府與村民關系的惡化，以及由此引起的群體性事件及上訪事件的發生。另一方面，民族地區鄉村治理堅持村民自治實現了真正意義上的還政于民。社會群眾參與當地治理，增強了政策執行力度，居民接受能力，以及社會的自我調節能力。社會權利與政府權力相互影響、相互制約，加強了兩者的包容度，增強了社會和諧性、穩定性。此外，還要堅持多元主體共同治理，增加鄉村治理的參與度。既要充分發揮村黨支部、村委會的主導作用，還要讓村民廣泛參與。要聯系對口的發達地區進行幫扶，讓民族地區農業合作社、土地合作社以及資金合作社等也參與到鄉村治理中來，并互相配合，起到組織和凝聚民族地區村民的作用。

3.提高民族地區鄉村治理的利貧性。由于我國民族鄉村地區獨特的地理、地貌、人文等特征。決定了一般意義上利用第一二產業發展帶動經濟快速增長的方式行不通，再加上人力、物力、財力等發展所需基本要素資源的匱乏更是讓經濟發展變得困難重重。所以，我們要想改變民族地區經濟發展的現狀，就更該從當地的實際出發進行鄉村治理。民族地區鄉村治理要有利于村民脫貧，必須找到經濟發展的突破口，發展特色農業，民族鄉村文化旅游等可以增加就業機會，使農村剩余勞動力的充分利用，提高農民收入。

4.提高民族地區鄉村治理的可持續性。民族地區鄉村治理要有利于民族地區的可持續發展。民族地區具有氣候宜人、風光優美、資源豐富、地域獨特等發展鄉村旅游的潛在優勢。我國民族鄉村地區擁有豐富的自然資源和民族文化和民族風情資源，民族地區的高山、峽谷、森林等是很好的自然風景旅游資源，而文化古跡、古建筑、民族風情、民族歌舞，民族服飾等又是很好的人文景觀旅游資源，應大力發展民族鄉村旅游。民族地區很多位于邊遠山區，還應發展生態農業，建立生態博物館。因此，應該利用民族地區農村的資源優勢來發展生態經濟，這樣既可以減少對環境的破壞，又可以因地致宜，發揮民族地區自己的資源優勢，還可以提高少數民族的收入，使鄉村治理具有可持續性。

四、結語

民族地區的鄉村治理必須能夠適應時代變遷，民族地區鄉村的現狀的變化，并隨之改變。針對民族地區文化建設落后，宗族勢力對鄉村治理影響過大；村民參與度不高；經濟建設落后，鄉村治理效率低；鄉村治理的公平性不足；經濟成果分享滿意度不高等問題。根據包容性增長的特點，必須提高民族地區鄉村治理的公平性、參與性、利貧性、可持續性?；诎菪栽鲩L的民族地區鄉村治理在治理主體，治理形式，治理基礎和治理目標上都要與傳統的民族地區鄉村治理有所創新（見下表）。

基于包容性視角的民族地區鄉村治理其治理主體應該是強調包括鄉政府、村民自治委員會、村民、村辦企業、村辦合作社等在內的多元主體，而不僅僅強調鄉政府或村民；其治理形式應選擇參與式，而不是“統治”或“自治”；其治理基礎應該是法制和契約，而不是行政干預、鄉規民約和歷史經驗；其治理的目標，既要有利于民族地區政治、社會穩定，又要有利于民族地區經濟的包容性增長。

參考文獻：

[1] 于建嶸.鄉村治理主體、目標和過程已發生轉變[J].社會治理，2015，（2）.

[2] 朱宏偉，米月新，汪雪陽.經濟包容性增長研究綜述[J].韓山師范學院學報，2016，（1）.

[3] 朱宏偉.粵北瑤族地區經濟包容性增長研究[J].廣東技術師范學院學報，2012，（11）.

[4] 劉長庚，田龍鵬，陳彬.經濟制度變遷、包容性增長與收入分配[J].財經科學，2016，（1）.

[5] 文雁兵.制度性貧困催生的包容性增長：找尋一種減貧新思路[J].宏觀經濟，2004，（9）.

[6] 彭國勝.改革開放以來民族地區農村社會結構的變遷及其對鄉村治理的影響[J].貴州師范大學學報，2015，（4）.

[7] 張昆.媒介發展與政治文明[J].新聞大學，2006，（3）.

[8] 鄭茂剛.少數民族地區鄉村治理的善治實踐——貴州省錦屏縣基層群眾自治制度的創新與啟示[J].黑龍江民族叢刊，2008，（5）.

[9] 張巨成.西部少數民族地區鄉村治理調查報告——以新疆維吾爾自治區昌吉回族自治州奇臺縣大泉塔塔爾族鄉、黑溝村為例[J].經濟問題探索，2008，（11）.

[10] 聶軍濤.苗族鄉村治理研究——基于基層行政體制改革與社會資本理論的視角[D].重慶：重慶大學，2010.

[11] 閆麗娟，王麗霞.村域視野中清真寺社會功能及鄉村治理——以甘青保安族、撒拉族人口較少民族聚居地區為例[J].科學經濟社會，2011，（1）.

[12] 李志農，喬文紅.傳統村落公共文化空間與民族地區鄉村治理——以云南迪慶藏族自治州德欽縣奔子欄村“拉斯節”為例[J].學術探索，2011，（4）.

[13] 張斌.大眾傳媒與少數民族鄉村政治生活[D].武漢：華中科技大學，2012.

[14] 韋小雯.從石牌制到鄉規：民族地區鄉村治理的歷史嬗變研究——以金秀瑤族自治縣瑤族石牌制個案為例[D].南寧：廣西民族大學，2013.

[15] 譚新雨.邊疆民族地區民間組織在鄉村治理中的作用探析——以河口縣A村老年協會為例[J].山東行政學院學報，2013，（6）.

[16] 饒義軍.鄉村治理模式研究綜述——兼論貴州民族地區鄉村治理模式轉變取向[J].凱里學院學報，2014，（2）.

[17] 鐘紅艷，莫德建.提高少數民族地區基層群眾有序參與鄉村治理的參與度研究[J].興義民族師范學院學報，2015，（6）.

[18] 徐健.西部少數民族地區鄉村治理問題研究[J].貴州民族研究，2015，（3）.

[19] 向建華.少數民族地區鄉村治理法治化路徑研究[J].法制博覽，2016，（6）.[責任編輯 劉嬌嬌]