淺談國家干預對環境法的影響

摘 要 適當的國家干預可以為環境法的長期實施提供外在引導的作用。但是，僅依靠國家干預是不夠的，干預只能在一定范圍內進行。本文認為要使環境法的得到長期穩定實施，還需要通過建立產權交易為人們提供內在的行為動力。

關鍵詞 國家干預 環境法 經濟行為 產權效率

作者簡介：陳佳，華東政法大學經濟法學院2014級環境與資源保護法專業，碩士研究生。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.296

一、國家在環境法領域中的干預現狀

市場是資源配置的最有效方式，但是由于市場本身存在的缺陷，比如信息不對稱，會導致市場的失靈。市場的失靈就在于市場已經不能夠發揮其原有的作用。此時，就會產生干預的需求，而經濟法就是國家干預市場行為的重要法律形式。但是，政府在干預的過程中也不是萬能的，因為政府的有限理性本，導致政府干預的過程中也會導致干預失靈的現象。所以國家干預具體分為兩類，一個既是對市場失靈的干預，也是對政府失靈的干預，所以可以稱之為“雙重干預”。 國家對經濟進行干預，主要是為了保障市場的自由競爭機制，避免出現因公共物品而導致的市場失靈。

環境法是一門獨立的法律部門，具有社會法屬性，其調整方法往往是綜合且全面的，有體現民法的意思自治，也有體現行政法的行政管理，同時還有經濟法的國家干預的調整方法。將國家干預的調整方法引進環境法，給環境法的調整方法的變革注入了新的動力。所以不僅僅只有經濟法需要國家干預，而且在市場失靈和政府失靈的過程中產生的環境問題，也需要國家的干預。

在環境法領域中，國家的干預則體現的是國家公共服務的職能，是作為一個服務者為環境管理起服務功能的作用。而經濟法則不是如此，經濟法中的國家干預政府更多發揮的是經濟管理職能。 國家干預作為環境法的一種重要的調整方法，遍布于環境法的各個角落，如污染防治法、循環經濟法中都有所體現。

二、國家干預對環境法的干預形式

（一）環境立法

環境立法中，國家干預的形式又可分為指令性國家干預和指導性國家干預。

指令性國家干預具有國家強制的性質，因此在法律規范中往往是帶有“必須”、“應當”和“禁止”等強制性的字眼。如《環境保護法》中規定了“國家環境保護必須納入國民經濟和社會發展計劃”。這類字眼就是指令性國家干預的具體表現。此外還可以體現政府對環境法的干預的是征收環境保護稅制度。因為環境稅的征收具有國家的強制性，故也能視為是政府的指令性的國家干預。環保法應當賦予地方性法規更大的行政處罰設定權，對情節嚴重的環境違法行為使用行政拘留，對有弄虛作假的環境監測機構以及環境檢測設備和防止污染設施維護、運營機構規定承擔連帶責任。

該制度充分體現了在環境治理和預防的過程中，國家的干預可謂是必不可少，也是滲透于立法與司法的過程當中的。

環境立法中還有另外一種干預形式就是指導性國家干預。指導性的國家干預和指令性國家干預是兩種截然不同的國家干預形式。指導性國家干預相較于指令性國家干預有更大的彈性，因此又被稱為“柔性干預”。指導性國家干預主要是通過制定非強制性的政府引導和相關的鼓勵性規定，來促使市場經濟主體自覺符合國家的既定目標和計劃。例如《環境保護法》第20條中“各級人民政府應當加強對農業環境的保護”和第23條關于“城鄉建設應當結合當地自然環境的特點”的規定，均是指導性國家干預的體現。 此外，環境標準制度也是指導性干預的重要體現。環境標準制度具體包括雙重標準，即環境質量標準和污染物排放標準。而環境質量標準和污染物排放標準這兩個標準，是確定環境是否被污染的根據。

從這個意義上來說，該制度能在一定程度上體現政府在環境污染的標準上進行的干預。除此之外，環境激勵制度是政府在環境指導性干預集中的表現。主要表現為引導的方式，通過改善生活環境，運用經濟的手段，對環境保護加以引導。隨著國家經濟的迅速發展和社會主義經濟體制的逐步確立，環境污染問題日益嚴重。環境的管理方式不能僅僅靠單一的行政指令的監督方式，而且單一僅靠行政性的指令性手段已經不能滿足形勢的需要，建立起適應市場經濟條件下的激勵機制，通過經濟手段來激勵環境保護的積極性。這種干預的方式不像指令性那么強硬，但是卻能夠以另一種有效的方式對環境的污染、環境保護、和環境的預防進行干預。

（二）環境政策

環境政策是一國環境保護的大政方針，相較于環境立法有更大的靈活性。我國目前存在三大環境政策，分別是強化環境管理政策、誰污染誰治理政策以及預防為主、防治結合的政策。環境政策也是一種通過非強制性的引導，貫穿于各項環境法規和環境保護實際工作中，起主要指導環境活動的作用。如《水污染防治法》中第三條“水污染防治應當堅持預防為主、防治結合、綜合治理原則”。

（三）政府行為

政府的經濟行為可以視為是一種直接介入環境經濟的國家干預行為。直接介入的國家干預和上述兩種的國家干預方法不同，它不需要使用權力手段，而是通過普通的經濟行為來介入的干預方式。例如購買特定的物資、向特定的企業進行出資或補助等等，都是直接介入的干預手段的表現形式。在《土地管理法》中就大量應用了直接介入性的國家干預手段，以市場的私權化的方法介入土地管理之中，比如土地權屬制度、土地整理制度、土地征收補償制度和國有土地有償出讓制度。 此外，還包括了環境稅與環境補貼，是屬于側重于政府干預的庇古手段，適用于在管理成本較低而交易成本較高的情況。

三、國家干預在環境法領域的限度

政府的功能體現在宏觀把控和微觀管理上。經過大數據的統計以及根據西方國家的政府機關對于整體把控社會事務的問題上的先進經驗，對大多數的環境侵害帶來的利害沖突和矛盾的處理方法，國家干預更多表現為政府的直接干預，國家直接干預雖然效果立竿見影，但是卻同時存在很多弊端。故在此時為了使得整體的效果更加有利于政府的干預效果，我們需要將市場介入，利用市場的杠桿進行利益的均衡，此時政府應由“當事人”變為“中介人”。比如我國環境與資源保護法中規定的諸多制度就應更多的交由市場去處理。

傳統的環境法是并不能在很大的程度上解決環境問題。究其原因，就是因為沒有充分發揮經濟在其中的作用。一方面，是因為環境的外部不經濟性，共有地的悲劇就是外部不經濟性的最好例證。良好的合作機制是有效率的，是有利于實現政府管理社會事務的目的的，但遺憾的是，現實生活中人們往往不善于合作。這是因為合作形成了團體，而團體利益與個人利益之間的沖突讓每個人對于社會公平漸漸產生了不信任的態勢。合作強調一種團體利益，不合作則強調個人利益。

另一方面，雖然環境資源是公共財物，但是如果單靠由政府作為公共財產的受托人，對環境資源進行管理，難免會存在政府在管制中設租尋租的現象，權利的腐敗也因此而產生。我們應當堅決杜絕權利腐敗，將權利腐敗的土壤徹底鏟除，所以必須采取市場競爭的方法對權利腐敗的現象加以“矯正”，其中最有效的方法就是運用立法的方法。

環境權利的產生來源于兩個方面，一方面是人們的自由的權利，另一方面則是一切因環境而產生的利益行為成為了環境權利界定的范圍。其中利益是環境權利的基礎性要素。換句話說，環境權利的分配的目的還是為了使雙方或者多方當事人更容易達成合意，以減少交易成本來實現個體的利益。著名經濟學家科斯認為，當交易成本為零，權利配置會使得資源配置獲得更高的效率。雖然該定理的假設前提在現實中是無法實現的，但是我們應該從中得到一些啟發，即將選擇更好地選擇法律使得權利的配置更加優化作為法律的立法目的，權益的分配方式決定了環境法律制度成本，同時也是決定了環境法律制度在實施過程中的效果。環境資源具有稀缺性，而從經濟學的層面上會說，由于該稀缺性所以在經濟學才具有重要的意義，其主要的問題實際上是如何使稀缺性的資源盡量優化。

因此，必須依靠市場來更好的進行環境管理。市場有多大，權利就有多小，從人性出發，因勢利導，使產權交易成為人們自覺自愿的活動。

四、國家干預手段在環境法領域的反思

在環保部門、各資源、產業部門和綜合管理部門的管理中，經濟管理都發揮重要作用。如環保部門執行的經濟政策中有排污費、生態環境補償費和“三同時”，各部門、產業部門執行的經濟政策有礦產資源補償費和水產資源保護費等，綜合管理部門執行的經濟政策有耕地占用稅和城鎮土地使用費等，環境法中到處都可以看到與經濟有關的制度。

國家干預的手段在環境法中應用是必要的，但不是絕對的。隨著國家經濟的迅速發展和社會主義經濟體制的逐步確立，環境污染問題日益嚴重。政府的直控型管理方式已經不能解決當今的環境問題和滿足今后環境發展的需要，環境的管理方式不能僅僅靠單一的行政指令的監督方式，還要注重市場的作用，且國家干預的作用不可以被無限放大，而是應當在一定的限度之內。我國目前大部分的自然資源法中都存在著調整方式和補償方式單一的問題，沒有建立起獨立完善的流轉機制，也尚未放開環境市場和產權交易制度，在很大程度上還需要國家干預為其保駕護航。

注釋：

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