關于現行《消防法》修訂的幾點思考

摘 要 本文根據作者個人工作實踐和思考，對現行《消防法》提出了修改意見和建議，以期使消防法律規定更加符合經濟社會發展和改革要求，進一步完善消防治理體系，提升國家消防治理能力。

關鍵詞 消防法 修訂 意見

作者簡介：劉彬，云南省公安消防總隊防火部，高級工程師。

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.297

一、前言

目前，國家已啟動現行《消防法》的修訂。根據個人工作實踐和思考，就《消防法》的修訂提出意見建議，以期使消防法律規定更加符合經濟社會發展和改革要求，進一步完善消防治理體系，提升國家消防治理能力。

二、關于《消防法》修訂的基本思路

《消防法》修訂要堅持近幾年來重特大火災多發、消防責任不夠明確不夠落實、消防安全保障能力弱等問題導向，深化消防改革，在2008版《消防法》的基礎上，認真總結近幾年國內外的火災教訓，總結吸收各地消防工作的成功經驗，借鑒發達國家消防工作先進做法，并移植借鑒國內外其他領域的先進管理經驗，遵循消防工作基本規律，深入推進消防工作社會化、法制化、科技化，不斷提升消防治理體系和治理能力的現代化水平。

三、關于《消防法》修訂的基本方向

（一）要更加注重政府公共服務職能的發揮

按照“黨政同責、一崗雙責、失職追責”和“管行業必須管安全，管業務必須管安全，管生產經營必須管安全”的要求，加大投入，統籌好消防工作與經濟社會發展，強化消防力量、公共消防基礎設施、消防裝備建設和公民消防教育，推進城鄉公共消防資源均衡配置。

（二）更加注重市場主體、社會主體消防作用的發揮

消防安全無人不涉，無事不涉，無時不涉，與群眾生產生活息息相關，安全事故都往往發生在一線操作工上，只有單位自身消防管理到位了，每一名操作工遵守消防安全操作規程了，才能有效避免火災事故發生。因此要突出單位消防主體責任和公民消防參與責任的落實，做實消防安全的細胞工程，才能確保社會消防安全。

（三）更加注重“效能、公平、法治”原則

順應行政管理改革要求，調整、精減消防行政審批事項，將建設工程消防設計審核、驗收（備案）并轉住建部門建設工程項目的相關審批。改革消防監督檢查制度，變包攬式的監督檢查為在單位自檢自查的基礎上進行監督抽查，以促進單位落實消防主體責任，降低消防監管部門責任。加大對消防違法行為的懲處力度，促進行政部門嚴格執法、公民嚴格守法，實現依法治火。

（四）更加注重綜合治理、標本兼治

對消防違法行為，除了運用責令改正、處罰等行政、法律措施外，還要通過立法，運用相關經濟、文化、輿論等手段進行綜合治理、標本兼治。如借鑒安全生產法的做法，建立單位消防安全費用提取、火災傷亡最低賠付等制度，確保單位消防投入和火災后快捷高效的救濟處理；將火災隱患和消防違法行為納入單位和個人征信系統，促進單位和公民個人自覺守法；將火災隱患、消防違法行為定期通報或向社會公示，以接受社會和媒體監督，形成消防違法人人喊打的態勢。

四、關于消防工作原則的修訂

現行《消防法》明確：“消防工作貫徹預防為主、防消結合的方針。按照政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與的原則，實行消防安全責任制，建立健全社會化的消防工作網絡”。建議修改為：“消防工作貫徹預防為主、防消結合的方針，強化和落實單位的主體責任，建立單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制”。作出這樣的順序調整和內容修改建議，出于三個方面的考慮：一是為了順應建立完善市場經濟體制的要求，突出單位的消防主體作用，有利于調動單位的積極性，提高消防工作效率，改“政府主導型消防”為“社會自治型消防”；二是增加了行業自律的責任，要求有關協會組織依照法律、法規和章程，為單位提供消防工作方面的信息、培訓等服務，發揮自律作用，促進單位加強消防管理；三是增加社會監督的責任，以發揮社會組織或個人參與、監督消防工作的積極性，與政府形成良性互動，形成各級黨委政府和全社會齊抓共管消防工作的合力。

五、關于單位消防工作

鑒于單位消防安全是社會消防安全的細胞，隨著市場經濟的深入發展，以往單位消防工作靠政府大包大攬的做法已經難以為繼，只有發揮好每一個單位的主體作用，才是做好消防工作的根本。為此，建議將“單位消防安全保障”作消防法的專章，除現行《消防法》第十六條、第十七條對單位規定的法定職責外，將公安部61號令即《機關團體企業事業單位消防安全管理規定》的主要內容上升為《消防法》的內容，并在法律責任中增加相應罰則，以提高其約束力和執行力。同時，要認真總結近幾年來開展的單位消防安全“四個能力”建設、消防“戶籍化”管理的做法，將其上升為法律措施。通過以上單位消防法定職責的落實，推進單位消防安全標準化建設，實現單位場所安全條件、消防管理、消防設施設備的標準化，不斷夯實單位消防安全基礎。其次，要引入單位消防安全費用提取、單位消防安全管理人資質考核、注冊消防工程師參與單位消防管理等制度，以確保單位消防投入法定化，推進單位消防自我管理專業化。再次，建議專條明確單位從業人員的消防權利義務，以發揮單位從業人員的參與、監督等主體作用，更好地促進單位消防工作發展。

六、關于消防監督管理

（一）建議公安消防部門承擔消防綜合監管職責

鑒于消防工作的主體是多元的，有單位、有行業部門、有公民個人、有地方政府；現行消防監督管理的主體也是多元的，如教育、民政、旅游、文物、衛生等部門分別對學校、幼兒園、福利機構、賓館飯店、景區景點、文物古建筑、醫院等負有消防監督職責，住建部門對建筑工地負有消防監督職責，質監、工商分別對消防產品的生產、流通負有監督職責。按照習總書記關于安全生產“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”和“三個必須”的要求，今后各有關部門消防監督管理的主體作用必將不斷加強。由此可以得出，公安消防部門對轄區范圍內的消防工作實際是代表政府履行綜合監管職責，而非純粹是單一的、直接的監督管理職責。

（二）建立公安機關對社會單位實施分級分類監管制度

目前，公安消防部門警力少，而社會單位數量眾多，單靠消防部門力量很難有效監管，建議進一步充實、整合公安消防監管力量，專條明確公安機關對社會單位實施分級分類監管，以加強監管的針對性和有效性。同時，要更加強化公安派出所對小型社會單位的消防監管職責，以填補鄉鎮、社區消防監督力量的空白。

（三）建立落實消防監督抽查制度

公安機關對社會單位的消防監督檢查并非“一對一”的監督檢查，而是在社會單位自檢自查的基礎上實行抽查，具體辦法是：抽查前制定抽查計劃，并向社會公布，督促社會單位自檢自查，在單位自查并報備情況的基礎上，按抽查計劃開展監督檢查，重點檢查單位履行法定消防職責的情況，并將監督檢查情況、執法情況向社會公示，變“監護”為真正的“監管”，以達到“抓點控面”的監督效果。

（四）明確公安消防部門監督執法的職責邊界

在計劃經濟時代，消防部門可以說是社會單位的“消防管家”，消防部門代替社會單位進行包攬式的管理，而在市場經濟時代，市場經濟是法治經濟，該由單位落實的責任應該由單位落實好，消防部門發揮的是監管作用，不再為單位包攬消防工作。從消防警力和社會單位數量的反差情況看，消防部門不可能對社會單位進行“一對一”的管理，即便對同一個單位的監督檢查，警力、精力、時間條件難達到逐樓層、逐部位、逐方面檢查，也只可能是抽查。根據實踐，筆者認為，公安消防部門對社會單位監督抽查時，對場所的消防手續辦理情況、場所的使用性質必查，對消防設施器材完好情況、疏散通道、安全出口、消防車通道、防火分區、防火間距、電氣安全、材料使用、危險品使用及單位消防檢查、巡查、培訓、演練、消防檔案等進行抽查。

七、關于建設工程消防監督管理

建設工程消防安全質量是建設工程質量的重要組成部分，按照“一個部門管一件事”的要求，建議將建設工程消防審核、驗收行政審批和審核、驗收備案移交住建部門，并入建設工程的綜合質量監管審批范圍，這樣既可以緩解當前消防部門人少事多、技術能力不強的問題，也可有效精減審批事項，有利于提高建設工程監管行政效率，方便群眾辦事。同時，要進一步明確消防設計審核、驗收、備案的范圍，從實踐情況看，很多地方民宅商用、軍產民用的消防行政審批存在依據不明確、協調難度大、管控不嚴、隱患突出的問題；香格里拉獨克宗古城“1.11”大火暴露出市政消火栓等市政工程該不該納入消防審批的范圍，這在全國范圍內尚未有統一的要求，致使當地消防部門及監督干部還為此承擔火災法律責任。為此，建議將民宅商用、軍產民用、市政工程等也納入消防行政審批范圍，一并交由住建部門負責辦理。根據消防審批的現實需要和小場所的火災現實危險性，建議100平方米以下的公眾聚集場所不再納入消防審批范圍。

八、關于地方政府及行業部門的消防工作職責

地方政府主要承擔屬地管理職責，行業部門承擔行業管理職責。具體說來，地方政府主要承擔城鄉消防規劃、公共消防投入、公共消防基礎設施建設、消防力量建設、大型滅火救援的組織協調、重大火災隱患協調整改、國民消防教育、消防工作檢查考評等職責。行業主管部門主要是組織好所屬單位的消防安全工作、結合部門行政職能履行好相關的社會消防管理職能。目前，這兩個方面的職責都還存在責任意識不強、責任落實不到位等問題，建議將地方政府、行業部門有關負責人及其工作人員履行消防職責的情況納入干部考評、行政監察內容，并加大考評和監察力度，以促進地方和部門消防責任的落實。

九、關于滅火救援工作

按照《消防法》規定，公安消防隊、專職消防隊承擔重大災害事故和其他以搶救人員生命為主的應急救援工作。而從實際情況看，消防部門從事開門取鑰匙、救貓、救狗等社會救助的警情達20%以上。從事這些社會救助一定程度上方便了群眾，但在一定程度上也縱容了社會的惰性，不利于社會的文明進步，有時往往因公民的一時疏忽，占用大量的公共資源而耽誤其他重大警情的處理（如翻窗取鑰匙開門，社會上有專門的開鎖公司，實踐中請專門開鎖公司開門成本還低，而消防部門平均出一次警所消耗的費用達上千元）。為此，建議新修訂消防法時進一步明確公安消防隊的法定救援、救助范圍。在實踐中，許多地方政府未制定多部門參與的大型滅火救援預案，有的制定了但標準不統一，或不便于操作。為此，建議修訂消防法時，明確或授權制定大型滅火救援應急預案技術標準，以指導地方政府制定落實區域相應預案。

十、關于多種形式消防隊伍建設

消防職業發展受限是我國消防事業發展的一大弊端，職業風險高、薪酬低、隊伍穩定性差，消防從業人員普遍缺乏歸屬感、成就感，消防人才和骨干難以培養、保留，推行消防職業制勢在必行。為此，建議結合當前正在開展的軍隊、公安改革，改革現役消防體制為職業消防體制，并提高職業薪酬，延長工作年限，以穩定消防主力、人才隊伍。在發展地方專職消防力量上，也要重在解決人員屬性、拓展人才成長上升空間、提高薪酬、完善社會保障機制上下功夫，只有這樣，消防員才能招得齊、留得下、穩得住、發展得好。在加強政府消防隊建設的同時，要堅持專群結合，更加注重加強單位、居（村）志愿消防力量建設和管理，發揮其就近優勢，先期處置火災事故，防止火災蔓延擴大。

十一、關于消防法律責任

加大對消防違法行為的追究力度，是依法治國方略使然。法的權威和威懾力需要以相應的制裁措施為后盾。在當前的消防執法實踐中，“守法成本高、違法成本低”的現象依然存在。在這種情況下，法的權威和震懾力難以得到體現。對于一些企業來說，僅處以罰款尚難發揮應有的制裁效果，必須采取必要的強制措施，才能起到相應的震懾作用。比如，對拒不整改重大火災隱患的，公安消防部門除責令改正，處罰款、責令停產停業停止使用的處罰外，還可采取通知有關單位停止供電、供水等措施，這在一些地方的隱患整治實踐中，應用效果非常好，建議將其上升為法律措施。再如，要借鑒安全生產法的做法，加大對火災事故責任單位的處罰力度，從而督促其更好地加強事故前期預防。強化消防法律責任追究，還要求我們在修訂消防法時要注重權力、義務法條與法律責任罰則之間盡量形成“一一對應”的關系，以堵塞“違法不擔責”的漏洞。