油氣資源開發生態補償法律發展路徑研究

摘 要 生態補償作為實現生態文明的一項重要舉措備受重視，然而盡管生態補償在我國實踐早有嘗試，《生態補償條例》的立法也早在2010年就已經著手進行，但是幾年過去了生態補償條例依然遲遲未出臺。主要原因是生態補償機制涉及的領域較為廣泛，各個領域的生態補償各具特色，所以有必要針對不同領域進行分別立法。本文主要針對油氣資源開發生態補償探討法律發展路徑，以期實現推動生態補償法律機制建立。

關鍵詞 油氣資源 生態補償 法律制度 基本原則 地方立法

基金項目：甘肅省哲學社會科學規劃項目“西部油氣資源開發生態補償制度構建的法律路徑研究”階段性成果之一，項目編號YB092。

作者簡介：楊晶，隴東學院政法學院講師。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.333

石油、天然氣作為重要的戰略物資在各國國家安全與國民經濟發展中均占有舉足輕重的地位。然而在油氣資源的開采過程中卻造成了生態環境的極大破壞，如何在開發油氣資源的過程中建立完善的生態補償制度是我們需要深入研究的問題。

一、 油氣資源開發生態補償立法現狀

生態環境保護要依靠制度構建，而制度構建主要通過立法確認實現，通過生態補償立法可以制約破壞生態環境的不合理開發行為，油氣資源開發生態補償立法主要集中在以下幾個方面：

在法律層面，首先可以追溯到我國的根本大法-《憲法》，其第9條明確了油氣資源等礦產資源的國家所有權制度， 國家承擔保障自然資源的合理利用的職責。該條是關于自然資源所有權和合理利用自然資源的原則性規定?！稇椃ā返?26條強調了國家是保護和改善生活環境和生態環境，防治污染的責任主體，這兩條從不同側面隱含了生態補償的內容，從而為下位法規范油氣資源開發生態補償提供法律基礎；其次是2015年1月1日起開始實施的新修改的《中華人民共和國環境保護法》第31條規定了生態補償條款，該條款進一步強調國家承擔建立、健全生態保護制度的責任。而要想構建好該制度關鍵是資金保障和補償方式的探索。所以該生態補償條款為我們生態補償立法提供了發展的方向。再次是1996年8月29日修正的《礦產資源法》第3條明確了國務院礦產資源國家所有權代表者地位。避免了“礦產資源在哪里發現就歸哪里所有的，誰搶占就歸誰所有的錯誤認識和不良后果”有利于強化國家對礦產資源的宏觀調控和統一的管理能力?！兜V產資源法》第5條規定了國家探礦權、采礦權有償取得的制度。該條規定繳納資源稅和資源補償費等帶有一點生態補償的性質?！兜V產資源法》第16條規定對開采石油、天然氣實施采礦許可證制度。第32條規定開采礦產資源給他人生產、生活造成損失的，應當負責賠償，并采取必要的補救措施。該條的賠償、補救責任多少帶有生態補償的意味。

在行政法規層面，首先是1994年《礦產資源法實施細則》，其次是1994年頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》、《礦產資源補償費征收管理規定》涉及礦產資源補償費的征收，該收費納入國家預算，實行專項管理，但礦產資源補償費的設立在于補充國家對資源勘探投入的不足。1998年國務院發布了《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《探礦權開采權轉讓管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》，1999年又出臺了《探礦權采礦權使用費和價款管理辦法》，其收取的是一種對價交易屬于稀缺性租金，是對資源的發現權、部分所有權的補償，是我國資源有償取得的重要組成部分。

在規章層面，2007國家環境保護總局《關于開展生態補償工作試點工作的指導意見》提出建立礦產資源開發生態補償長效機制，聯合有關部門建立礦山生態補償基金，按照企業和政府共同負擔原則加大礦山環境的政治力度。資源稅方面主要是《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細則》。

總之，我國沒有專門針對油氣資源開發生態補償的立法，而礦產資源開發生態補償立法缺乏針對性和可操作性，法律法規規定較為原則。比如有關礦產資源開發生態補償的基本原則沒有確立，礦產資源開發生態補償缺乏資金保障，盡管《礦產資源法》中規定了有一定補償金性質的資源稅和資源補償費，但是這些稅費主要是對資源勘探投資成本及資源本身經濟價值的補償，還不是真正意義的生態補償金。

二、油氣資源開發生態補償法律發展路徑

盡管自十一五規劃以來我國初步形成了生態補償制度框架，已有《憲法》、《中華人民共和國環境保護法》、《礦產資源法》等法律法規為生態補償立法奠定法律基礎，但是專門針對石油天然氣行業的立法幾乎處于空白狀態。而油氣資源開發生態補償作為我國生態補償體系中一部分，既要重視生態補償的共性特征，又需要考慮油氣資源開發過程中的特殊性，我們應努力探索油氣資源開發生態補償法律發展路徑。

首先，我們應在確立生態補償基本原則基礎上進行立法。因為基本原是部門法的靈魂，生態補償立法不可能沒有靈魂，從而不可能沒有基本原則。生態補償法的基本原則可以指導生態補償的立法、執法乃至司法，所以確立生態補償法的基本原則至關重要，我們應在立法前首先確定。2009年國土資源部制定了《礦山地質環境保護規定》，確立了“誰開發誰保護，誰破壞誰治理，誰投資誰收益的原則”該原則在生態補償領域已經獲得廣泛認同，可以作為基本原則之一在立法時予以明確。此外，筆者認為應該將生態效益優先作為生態補償立法首要基本原則，生態補償作為調節相關者利益關系的有效制度安排，通過經濟利益調節實現自覺、自愿保護生態環境可以收到意想不到的環保效果。要想秉承該原則，在制度設計上可以通過資源生態補償費的合理確定制約破壞生態環境謀求經濟發展的掠奪性開發行為。其次，要確立“不欠新賬，多償舊賬原則”，由于油氣資源開發的歷史原因，有些已經造成生態破壞的油氣田很難明確責任主體，國家應承擔主要的修復和補償責任。政府應建立專項資金用于償還舊賬。此外為防止新賬的出現，應該盡快從法律層面明確油氣資源開發生態補償責任主體。再次要確立“?？顚Ｓ迷瓌t”，油氣資源開發生態補償落實資金保障是關鍵。盡管現有法律法規已經確立了資源稅、探礦權和采礦權費和礦產資源補償費等具有一定資源補償性質的稅費，但是整體稅費征收水平較低。油氣資源產品價格由政府定價，不能真實反映資源自身的稀缺性價值、生態環境價值。所以有必要梳理現行的稅費體系，專門建立資源開發生態補償資金儲備?？钣糜谏鷳B補償項目。最后，要確立“生態補償和生態破壞賠償相區分” ，在生態補償比較熱的背景下，生態破壞賠償問題一直被忽視。補償與賠償的主要區別集中在行為是否違法，賠償是因為違法的破壞環境行為引起的，而生態補償是因為開發者合法的行為對周圍環境以及經濟發展帶來的不利影響的彌補，二者的主觀惡性不同，行為性質也有本質的區別，因此需要在立法中予以特別強調，以此減少生態破壞行為。

其次，我們可以通過地方立法的方式推動油氣資源生態補償立法的完善。2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國立法法》的修改，修改后的《立法法》授予設區的市環境保護事項地方立法權。油氣資源生態補償顯然屬于環境保護方面的事項，所以我們可以由設區的市一級立法機關專門針對油氣資源生態補償制定地方性法規。等實踐成熟后，由省一級人民政府通過政府規章規定油氣資源生態補償的具體辦法。從而為生態補償條例的完善奠定地方立法基礎。

最后，我們應當加緊完善《生態補償條例》草案。早在2010年國務院設立了《生態補償條例》立法工作小組，2014年3月，我國《生態補償》條例草稿基本形成，但是到目前為止尚未審議通過該條例。這主要是因為生態補償涉及到多方主體的利益調節，要調和各主體的利益關系實屬不易。要注意通過調整產業結構，改變傳統發展模式的方式合理調和生態效益和經濟效益的矛盾?？傊?，當前的立法環境下，油氣資源開發生態補償立法宜采用自下而上的逐步完善的發展路徑。

參考文獻：

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