湖南地方政府績效評價及時空演化特征分析

郭建華

摘要：政府績效評價是公共管理領域的熱點和難點問題。為了客觀科學地評價政府施政績效和分析政府績效時間演化和空間差異特征，基于湖南省14個地級市從2008年至2015年的調查數據，從動態角度出發，對地方政府施政績效進行評價的同時，也對地方政府績效進行時間演變及空間差異特征分析，就湖南地方政府績效提升路徑做了分析并給出了相關政策建議。

關鍵詞：政府績效；時空演化；熵權；動態TOPSIS方法

一、引言

長期以來，我國政府的管理模式是一個從上到下的層階式的領導結構，上級政府或部門掌控下級政府或部門的人事控制權和資源分配權，各級政府績效評價基本是由政府自己主導，政府既是運動員又是裁判員，這不僅難以保證政府績效評估結果的真實可靠性和客觀公正性，也難以保證評價的全面性，同時也使得政府的運作得不到應有的監督和約束，政府權力的濫用也在所難免。

我國關于政府績效評價及績效管理的理論研究大致可分為三個層次。第一層次是20世紀80年代至20世紀末，主要對國外政府績效評價理論和實踐進行介紹。如周志忍（2004）介紹了英國政府績效評估的歷史、內容和技術方法。也有部分學者研究了美國政府績效評估的實踐。第二層次是21世紀以來關于我國政府實施績效評估的現狀及相關問題的探討，主要包括政府績效評估過程中應該遵循的基本原則、績效評價指標體系的設計以及績效評價主體的確定。如范柏乃等（2005）和史傳林（2015），鄧瓊（2004）和孫強強（2015）分別就政府績效評價指標體系的構建和評價主體的確定進行了詳細研究。袁秀偉（2015）就我國政府績效評價過程中存在的問題進行了研究，研究指出，我國關于政府績效評價的標準具有片面性，評價方式是以定性分析為主、忽視定量評價，對政府施政績效缺乏整體評價、具有片面性，同時也對政府績效評價模式創新進行了探討。第三階層次主要是對政府績效管理的研究。隨著我國經濟發展新常態的提出以及政府管理體制改革的推進，我國對政府績效評價過程中遵循的價值理念也發生了重要轉變，很多學者開始立足于政府績效評價過程中的公眾價值取向和政府績效管理制度建設等重要問題，力求分析我國開展政府績效管理的可行性以及需要克服的障礙。如包國憲和王學軍（2012）基于新公共管理這一背景，對當前政府績效管理進行了反思，認為公共價值對政府績效合法性具有本質的規定性，并提出了以公共價值為基礎的政府績效治理理論體系框架。孫斐（2015）研究指出，國內對地方政府績效的評價缺乏基于中國情境的價值取向，因而無法有效地滿足地方政府績效評價過程中價值沖突管理的現實需求。陳興發和黃金虎（2015）從政府績效評估的公正性取向出發，分析政府績效評估與社會公正多維性的復雜關系，指出政府績效評價實際是一個彰顯價值的政治過程。尚虎平和張怡夢（2015）研究指出，在對政府進行問責的過程中，如果將其與績效評價相結合而形成“全過程績效問責”，則可以彌補當前問責機制的不足。

實證研究方面，陳通和王偉（2006）基于平衡記分卡方法對我國政府績效評價進行了研究。彭國甫（2008）運用層次分析法確定政府績效評價中不同主體的權重并對主體權重進行科學排序，在此基礎上展開政府績效評價的研究。馬雁軍（2008）采用DEA兩分步法和Nadaraya-Watson非參數回歸方法對政府績效評價進行了實證研究。王冰和樊梅（2014）從公共價值的多元特征出發，運用因子分析法和聚類分析法對不同國家的政府績效進行了實證分析。此外，還有很多學者采用模糊層次分析法、灰色關聯模型等統計方法展開了對政府績效評價的研究。

縱觀現有關于政府績效評價的研究文獻，大多是從定性角度對政府績效進行分析，即使是定量的實證研究，也都是采用傳統的統計方法，選取某一時間截面數據進行靜態分析，而且研究客體通常也局限某個具體政府部門或機構。實際上，政府績效是隨時間演變的，同時還存在空間上的差異。因而，政府績效評價應該是一個綜合性的動態比較分析過程，只有從動態的角度、采用動態的方法進行政府績效評價才具有科學性，評價結論才具有可參考性，對提升政府效能才具有指導價值。為了客觀科學地評價政府施政績效和分析政府績效時間演化和空間差異特征，本文基于湖南省14個地級市從2008年至2015年的調查數據，首先構建政府績效評價指標體系，包括4個一級指標，32個二級指標，然后對TOPSIS方法進行時間熵加權并確定各評價指標的權重，基于評價指標“當前”值和增量值從動態角度出發，既考慮過去、又抓住現在、也關注未來，對地方政府施政績效進行評價和時間演變特征分析，最后運用聚類分析方法，將湖南省14個地級市按施政績效進行分歸聚類，找出政府績效的空間差異，并提出了提升政府績效的相關政策建議。

二、動態熵權TOPSIS方法

1.熵權

熵權法是一種客觀的賦權方法，不受評價主體的主觀意志所左右，具有精度高、客觀性強的特征。本文通過引入熵權法，對橫向的評價指標維度和縱向的時間維度進行加權，并與傳統的TOPSIS方法結合，對地方政府績效進行更客觀科學的評價，為促進地方政府績效的提升提供決策參考。

（1）橫向評價指標熵權

（2）縱向時間熵權

靜態評價只針對單一時刻的指標值進行評價，這種靜態的“以點帶面”的評價方法不能充分體現“事物總是處于運動狀態”的哲理。有必要對不同時刻的評價結果進行綜合考慮。

假設評價對象經歷了t¹，…，t^k時間段，不同時點的評價結果包含的信息并不完全等同，時間權重就可以反映對不同時刻評價的重視程度。在此，先定義時間熵I和“時間度”λ：在給定“時間度”λ的約束下，通過求解如下非線性規劃問題，得到各時刻的時間熵權：

2.動態TOPSIS法步驟

TOPSIS法的基本思想是從歸范化處理后的原始數據中，找出多個目標的最優和最劣目標，并計算各評價對象與最優和最劣目標的距離，獲得評價對象與最優和最劣目標的貼近度，按此進行排序。貼近度取值位于[0，1]之間，取值越大，評價結果越好。動態TOPSIS方法步驟如下：

2.1對趨勢化處理后的指標值按（2）式進行靜態值與動態增量的加權：

與靜態TOPSIS方法相比，動態TOPSIS法除需要進行評價指標加權外，還需衡量各時點評價結果的相對重要性，即對各時點評價結果進行時間加權。但動態TOPSIS法不只是靜態TOPSIS法在時間上的簡單延伸。靜態TOPSIS法不考慮評價對象和評價指標隨時間的變化，不考慮“事物變化”所帶來的增量信息，因而靜態TOPSIS評價結果具有片面性，有失客觀合理性，相反，動態TOPSIS方法可謂是“面面俱到”，評價結果更具科學性。

三、湖南地方政府績效評價實證分析

1.指標體系

政府績效實際是在一定時期內，政府為行使其行政功能、實現其管理意志而體現出來的能力表現，是在宏觀經濟規劃和社會事務管理方面所取得的效果，主要表現在經濟發展狀況、社會穩定情況、公共服務供給數量和質量、生態環境保護狀況等方面，因而對政府績效進行評價應該是一個全方位、綜合考量的過程，評價的指標體系也應該是一個多層次的綜合系統，指標體系不僅要能夠反映經濟發展的良好有序性，也要反映社會穩定性、公共服務對公眾需求的滿足程度和生態環境的保護程度等。為此，我們根據以上政府績效評價體系的確定原則及樣本數據的可取性，參照《2014年湖南省政府績效評估方案》，本文從政府“促進經濟發展、維護社會穩定、提供公共服務、環境保護”等功能方面，遴選了32個指標構成了湖南地方政府績效評價指標體系（如表1所示），并依據評價模型和指標體系選取各評價對象從2008年至2015年相關指標數據（數據來源：湖南省及各地市統計年鑒）。

2.績效評價

在構建上述評價指標體系和選取相應的樣本數據基礎上，運用動態TOPSIS方法對湖南省各地級市施政績效進行動態評價。具體評價步驟如下：

2.2以2008年數據為基準，取υ=0.6（認為指標增量值更重要，更能體現績效提升潛力），根據（2）～（5）式計算各地市政府績效的動態值Cⁱ（t^k）。通過專家咨詢取A=0.3，運用Lingo軟件解優化問題（1）得時間權重向量w=（0.026，0.028，0.030，0.03l，0.118，0.705），并代人（6）式得最終動態綜合評價值hⁱ（見表2）。

2.3為了和動態評價結果比較，本文也在表3中給出了各地市政府績效的靜態（對于（2）式取υ=1，即只考慮“當前”指標值，不考慮指標的增量）評價結果，括弧內數字表示當年靜態評價排名。

從表2和表3的評價結果來看，湖南省各地方政府績效的動態評價結果和靜態評價結果存在一定差異。

首先，從評價結果表2可以發現，各地方政府績效的綜合排名和“當年”排名并不完全相同。如衡陽市、岳陽市和常德市，在八個評價年度中，岳陽市的績效“當年”評價排名分別是第四、五、七、四、五、七、八、八名，衡陽市的績效“當年”評價排名分別是第十、十一、十一、十、十一、十一、七、七名，常德市的績效“當年”評價排名分別是第十一、八、六、十一、八、六、六、六名，初看起來似乎岳陽市的政府績效優于衡陽和常德，但實際上衡陽和常德兩市的政府績效排名在相對提升，而岳陽市的政府績效排名卻在相對下降，綜合評價正是考慮了這種“績效波動”因素，所以岳陽市的績效評價綜合排名是第八，反而低于衡陽和常德的綜合排名。類似地，株洲市和湘潭市，益陽市和永州市都是如此。由此看來，考慮了“績效波動”的綜合評價較只考慮“當前”狀態的單一年度評價更客觀科學。

其次，同一地方政府績效的動態評價結果和其靜態評價結果并不一致，譬如在靜態評價結果（表3）中，株洲市的政府績效得分和排名優于于湘潭，但在動態評價結果（表2）中，湘潭市的綜合排名確優于株洲市。事實上，從株洲和湘潭兩地績效評價指標值的年度變化幅度（表4）可以知道，湘潭市各正向評價指標值的平均年增長幅度普遍高于株洲，逆向指標（單位GDP能耗）的降低幅度也高于株洲，也就是說，較株洲市而言，湘潭的績效提升潛力更大，而動態評價恰好綜合考慮了評價對象的“當前”狀態和“未來”的績效提升潛力。所以，動態績效評價較靜態評價更合理。

3.績效的時間演化和空間特征分析

對于湖南地方政府績效的時間演化特征。首先可以綜合比較表2和表3的逐年績效評價結果發現，除邵陽、岳陽的政府績效得分在2014年和2015年略有降低外，其他各地政府績效得分相對穩定或呈現上升趨勢，說明湖南地方政府施政績效總體上在逐步提高，施政策略在逐步完善。其次，根據表2的動態評價結果可知，長沙、株洲、湘潭的績效評價得分均在0.47以上，相對靠前，而且績效排名波動不大，說明該三個地方政府績效相對穩定，這可能受益于長株潭良好的發展基礎和做為湖南政治經濟發展核心區的拉動效應；湘西自治洲雖然經濟發展相對落后，但從各評價指標來看，其環境保護、社會公共服務和社會穩定性方面都處于前列（見表5），因而綜合評價得分和排名相對靠前；衡陽、岳陽、常德、郴州的政府綜合績效雖然相對靠前，但排名變化波動較大；婁底、張家界、益陽、永州、懷化和邵陽，無論是經濟基礎還是政治基礎，都相對落后，而且從各評價指標值來看，相對全省其他各地區也處于劣勢，所以它們每年的績效排名則相對靠后，但從其績效得分來看，仍有提升空間。

為了分析湖南省各地市政府績效的空間差異特征，我們選擇各地方政府從2008年至2015年的各評價指標的加權平均值，并采用Hierarchical K Means聚類法對地方政府績效進行聚類分析。聚類分析是在SPSS19.0軟件中，按平方歐幾里德距離標準共經過25次迭代計算完成，結果表明，衡陽、邵陽、益陽、懷化、永州和婁底間的距離不超過0.112，具有高度相似性，可以歸為一類；張家界和常德、郴州的距離分別為0.159、0.136，這三個地區的政府績效相似度較高，同時岳陽與這三地的距離也均不超過0.3，所以，張家界、常德、郴州和岳陽歸為一類；株洲、湘潭、湘西兩兩間的距離均小于0.1，長沙除了與株洲、湘潭、湘西的距離較小外，與其他地區的距離均超過1.5，因而長沙、株洲、湘潭、湘西可以同屬一類。圖1是聚類分析結果譜系圖，直觀地呈現聚類的實現過程?？傮w來說，聚類分析結果與動態評價結果基本一致。

四、結論及建議

本文基于湖南省14個地級市從2008年至2015年的調查數據，首先構建政府績效評價指標體系。然后對TOPSIS方法進行時間熵加權并確定各評價指標的權重，基于評價指標“當前”值和增量值，從動態角度出發，對地方政府施政績效進行評價的同時，也對地方政府績效進行時間演變及空間差異特征分析。實證結果表明：（1）從時間演化角度看，除邵陽和岳陽政府績效得分在2014年和2015年略有降低外，其他各地政府績效得分和排名相當穩定或呈現上升趨勢。（2）從空間分布角度看，湖南地方政府績效大致可劃歸為三類，長株潭和湘西的政府績效較好且穩定，為第一類；岳陽、常德、郴州和張家界的政府績效略低于長株潭，但績效相對穩定，為第二類；衡陽、邵陽、益陽、懷化、永州和婁底為第三類。

在綜合上述研究結論的基礎上，我們從經濟發展、社會穩定、公共服務和環境保護四個方面分別進行評價（見表5），并據此提出具有針對性的政府績效提升策略建議。

（1）緊抓“轉型、跨越”發展機遇，推進區域經濟發展。就經濟發展情況而言，長沙得分達0.694 1，遠高于其他地區，郴州、株洲、湘潭和衡陽則緊隨其后，得分均在0.4以上。長株潭做為經濟發展試驗區和核心區，有著良好的政策支持和交通便利條件，郴州和衡陽則是湖南的南大門，毗鄰中國經濟開放的前沿——廣東，擁有得天獨厚的地理優勢，因而，這幾個地區應該充分利用好政策優勢和地理交通優勢，進一步加快經濟發展，提升政府績效。懷化和湘西地處湖南西部，毗鄰貴州，交通的不便加上投資環境的匱乏，是阻礙其經濟發展的瓶頸，進而影響政府績效的提升，所以，對于懷化和湘西，應該抓住西部大開發和武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃這個機會，切實加快經濟發展達到提升政府績效的目的。至于岳陽、邵陽、常德、張家界、益陽、永州和婁底，經濟發展得分均在0.3-0.4之間，尚有提升空間，對于這幾個地區來說，要抓住湖南“3+5”城市群和“省會半小時經濟圈”這些機遇，積極融入、緊追猛趕，發展經濟，提升政府績效。

（2）加強統籌協調，加大社會保障力度，改善民生，促進社會穩定。就社會穩定而言，長沙、株洲、湘潭、湘西、常德和岳陽的得分都在0.4以上，社會發展穩定良好，這幾個地區應該繼續保持良好穩定的社會發展，促進政府績效的提升；郴州、懷化、張家界、益陽、衡陽和婁底的得分均在0.3-0.4間，社會發展較穩定，因而應該進一步加強社會穩定建設，確保政府績效提升；永州、邵陽的得分都在0.3以下，社會發展相對不穩定，所以，這兩個地區必須著重考慮社會的穩定發展，如加強社會保障投入、促進農民增收、減小城鄉差異等，從而確保政府績效提升的實現。

（3）科學規劃和合理配置資源，助力提高公共服務效率和開展公共服務創新。關于公共服務，郴州、衡陽、岳陽、常德等經濟發展相對較好的地區，其公共服務方面的績效反而相對較差。這可能是受“GDP決定一切”的影響，政府把工作中心放在經濟建設而忽略了其服務功能的緣故。所以，對于經濟基礎較好的地區，仍然要重視“服務”，尤其是和諧社會發展的大環境下，政府提供良好的公共服務是綜合績效得以提高的有效途徑。

（4）打造綠色發展模式，優化生態環境。關于環境保護，一直以來都是各地發展的軟肋，也是決定政府綜合績效的關鍵因素。近期以經濟發展為主要目標的地區，“環境保護”績效確實較差，如婁底、懷化、邵陽和張家界，這些地區近幾年都在緊抓“武陵山片區扶貧開發”的大好時機發展經濟，這樣或多或少就增加了能源消耗和環境污染。因而，對于經濟落后地區來說，應該走可持續經濟發展道路，以綠色經濟發展為先導，同時做好節能減排措施，達到即發展經濟又不污染環境的雙贏效果，這不失為提升政府績效的好途徑。

（責任編校：文香）