黨內監督機構和體制的歷史演進

周良書

【摘要】新修訂的《中國共產黨黨內監督條例》，是中國共產黨總結建黨以來開展黨內監督工作歷史經驗得出的一項重要成果。只有不斷完善權力運行制約和監督機制，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排，才能為全面從嚴治黨提供有力制度保障。

【關鍵詞】監督機構 歷史沿革 體制變遷 【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

黨的十八屆六中全會審議并通過新的《中國共產黨黨內監督條例》，這是以習近平同志為核心的黨中央堅持黨要管黨、從嚴治黨的重大舉措。它標志著黨內監督制度體系建設更加規范化、科學化。十三年前，中國共產黨曾頒布實施過黨內監督的第一個專門文件——《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，但隨著形勢的發展，其與實踐要求不相適應的問題日漸凸顯。

黨內監督機構的沿革

中國共產黨創立伊始，就對黨內監督有過明確規定。中共一大“黨綱”的第十條指出：“工人、農民、士兵和學生的地方組織中黨員人數多時，可派他們到其他地區去工作，但是一定要受地方執行委員會的最嚴格的監督?！钡谑l又指出：“地方委員會的財務、活動和政策，應受中央執行委員會的監督?！?927年4月，中共五大首次設立專門的黨內監督機構——中央監察委員會。據同年6月通過的《中國共產黨第三次修正章程決案》規定：在全國代表大會、省代表大會上選舉中央及省監察委員會。中央及省監察委員會，需要參加中央及省委員會議，但只有發言權無表決權。這標志中共黨內監督制度及其機構的初步建立。

1927年大革命失敗后，由于黨轉入地下秘密工作，中央及省監察委員會一度被視為“不必要的組織”。1928年7月，中共六大決定撤銷“監察委員會”，設立“審查委員會”以“監督各級黨部之財政、會計及各機關之工作”，設立“特別委員會”以“審查關于違犯黨紀的問題”。這使得黨內監督權因被分散到上述兩個機構分別行使而有所弱化。為此，黨中央于1933年9月作出《關于成立中央黨務委員會及中央蘇區省縣監察委員會的決議》，要求重新設立黨的中央監察委員會，提出在該委員會正式成立之前，特設立中央黨務委員會，以防止黨內有違反黨章、破壞黨紀，不遵守黨的決議等情況發生。1945年黨的七大通過的黨章正式決定取消黨的各級“審查委員會”，重新恢復五大黨章中關于“監察機關”的規定，這將使得分散的黨內監督權重新統一起來。但由于受到當時國內解放戰爭的影響，黨的中央監察委員會這一機構一直沒有成立起來。

1949年新中國成立后，黨中央隨即作出《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，成立由朱德同志等11人組成的中共中央紀律檢查委員會。與此同時，黨中央要求各中央局、分局、省委、區黨委、市委、地委、縣委均成立紀律檢查委員會，設置工作機關，開展經常性工作。到1950年底，全國大多數縣級以上黨委都已成立這一專門機構。這使得黨內監督不再由各級黨委直接負責，而是由黨的專門機構來具體領導。1955年3月，中國共產黨全國代表會議通過《關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》，決定成立黨的中央和地方監察委員會，代替各級黨的紀律檢查委員會，并選舉產生了由董必武同志等21人組成的中共中央監察委員會。1956年，中共八大又決定從中央到地方的縣以上黨委都要建立各級黨委領導下的監察委員會，并對其設置要求、產生程序、職責定位等作了明確規定。至此，中國共產黨黨內監督制度及其機構的基本框架被確立起來。

1966年“文化大革命”爆發后，黨內的監察機構受到沖擊。1969年中共九大通過的《中國共產黨章程》更是將有關黨內監督的條款一律取消。同年7月，中央又以精簡機構名義撤銷了黨的監察委員會，監察干部被下放到“五七”干校勞動，以致黨內監督陷于停頓狀態。直到“文革”結束后，黨的監督機構才得以恢復。1977年黨的十一大決定恢復業已中斷十一年的中央和各級紀律檢查委員會。十一大通過的《中國共產黨章程》明確規定：黨的中央委員會，地方縣和縣以上、軍隊團和團以上各級黨的委員會，都設立紀律檢查委員會。1979年中央紀委和中組部又聯合下發了《關于迅速建立健全各級紀律檢查機構的意見》。在此之后，全國縣以上各級黨委普遍建立紀律檢查委員會，中央、省市紀律檢查委員會還向國務院、省市人民政府各個部門派駐紀檢機構。

從1982年黨的十二大開始，黨內監督機構建設進入快速發展的歷史新時期。十二大通過的新黨章還規定各級紀委委員的名額和干部編制，可向同級黨政機關派駐紀檢組和紀檢員，黨的縣以下基層委員會應設紀委或者紀律檢查委員等內容，從而使黨內監督機構設置更趨于完善。1993年1月，黨中央、國務院決定中央紀委與國家監察部合署辦公，實行一套工作機構、兩個機關名稱，履行黨的紀律檢查和政府行政監察兩項職能。這極大提高了黨內監督機構的工作效率。2003年黨中央頒布的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》使黨內監督機構建設又前進了一大步，它正式將黨的各級紀檢委員會確定為黨內監督的專門機關，并明確各級領導班子主要負責人為黨內監督的重點對象。

新時期以來，黨內監督機構改革還有一個重要特色，就是加強中央紀委派駐機構建設。1990年，黨的十三屆六中全會決定：“中央和各省、自治區、直轄市黨委，可根據需要向各級、各部門派出巡視工作小組，授以必要的權力，對有關問題進行監督檢查，直接向中央和省、區、市黨委報告情況?！?001年，黨的十五屆六中全會進一步強調：“中央和各省、自治區、直轄市黨委要逐步建立巡視制度?！?003年，中央紀律檢查委員會、中央組織部巡視組正式成立，2009年正式更名為中央巡視組。2009年7月，黨中央正式頒布《中國共產黨巡視工作條例（試行）》，對巡視工作的指導思想、基本原則、機構設置、工作程序、人員管理、紀律與責任等作出明確規定。

2012年黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央更加重視運用好巡視這把“利劍”。在2013年4月中央政治局常委會審議《關于中央巡視工作領導小組第一次會議研究部署巡視工作情況的報告》時的講話中，習近平總書記明確指出：“中央巡視工作領導小組要切實加強對巡視工作的領導。中央巡視組是中央直接派的，要當好‘欽差大臣，善于發現問題，發揮震懾力?！?014年12月，中央政治局常委會議正式審議通過《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》，進一步提出將通過新設、調整等方式，設置派駐機構，實現中央一級黨和國家機關派駐機構全覆蓋。十八大以來，中央巡視組已完成十輪巡視工作，第十一輪巡視已經啟動。中央巡視組卓有成效的工作，充分證明巡視制度是一項行之有效的黨內監督制度。

黨內監督體制的變遷

中共黨內監督機構創立的初衷是保證黨的集中和統一。因此，在制度設計上，中共一大《中國共產黨綱領》明確規定，黨的地方委員會“應受中央執行委員會的監督”。中共二大通過的《關于議會行動的決案》則更進一步指出：“不受中央執行委員會監督或違犯中央執行委員會方針時，立即撤銷其委員資格，并開除出黨?！边@是一種單一的自上而下的命令性體制，它體現的是中央對地方、組織對干部、上級對下級的黨內干部監督理念，表明當時中共還沒有確立下級對上級的監督機制。

1927年4月，在中共五大上，由于對陳獨秀工作作風的不滿，黨內同志第一次提出“集體領導”和“民主集中制”的原則問題。于是在1927年6月通過的《中國共產黨第三次修正章程決案》中，明確指出“黨部的指導原則為民主集中制”，規定黨的執行機關必須選舉產生，地方黨組織對于地方部分問題有自行解決的權力等。這個文件還專列“監察委員會”一章，并對其管理體制、工作流程、職責權限、人員構成等作出相應規定。規定中央委員、省委委員不得兼任中央和省監察委員，中央、省委不得取消中央和省監委會的決議；中央或省監委會與中央或省委意見不同時，則移交至雙方的聯席會議解決，如不能解決時，則移交省和全國代表大會或移交于高級監察委員會解決之。這實際上已經明確了黨委的決定權與監委的監督權的界限，它對于監委會行使黨內監督權起了極大的促進作用。

新中國成立后，黨中央于1950年2月曾發布《關于各級黨的紀律檢查委員會領導關系問題的指示》，指出各級紀委是各級黨委的一個工作部門，對紀委的工作職責和隸屬關系作出明確界定。但這種制度設計，也不利于紀委對同級黨委的監督和制約。直到1955年3月黨中央通過《關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》，才明確規定中央監委由全國代表會議選舉，并由中央全會批準，地方各級監委由黨的代表大會或代表會議選舉，并由上一級黨委批準。這實際上提高了黨的監察委員會的機構設置和權力授予規格。這個決議還規定上級監委有權檢查下級監委的工作，并有權審查批準和改變下級監委對案件所作的決定，下級監委應向上級監委報告工作，表明中共已開始探索黨內監督機構實行垂直管理的問題。在此基礎上，1956年黨的八大通過的《中國共產黨章程》進一步確立黨內專門監督機關在上下級關系上的垂直領導體制，并將七大《中國共產黨章程》規定的監察機構在本級黨委的“指導下”進行工作，修改為在本級黨委的“領導下”工作。于是黨內監督機構開始出現“雙重領導”，即既受上級監察機關領導，也同時受本級黨委領導的工作模式。但是由于受當時國際國內環境的影響，中共八大的正確主張根本無法得到落實。此后的“反右傾”、“四清運動”、“文化大革命”更使黨內監督工作陷入癱瘓。

1982年中共十二大通過的黨章，重新恢復黨的紀律檢查委員會由同級黨的代表大會選舉產生、各級紀律檢查委員會接受“雙重領導”等規定，明確中央紀委接受中央委員會領導，地方各級紀委接受同級黨委和上級紀委的雙重領導，并逐步擴大紀委的職權，紀委承擔保護、懲處、監督、教育“四項職能”，強化黨內專門干部監督機構的權威和地位。十二大的黨章還要求各級紀委“對中央以下的同級黨委及其成員實行黨章規定范圍內的監督”。

1992年中共十四大通過的黨章，對黨內監督體制作了進一步完善。規定“各級紀律檢查委員會要把處理特別重要或復雜的案件中的問題和處理的結果，向同級黨的委員會報告”；向中央一級黨和國家機關派駐的紀檢組或紀檢員，“可以列席該機關黨的領導組織的有關會議”；各級紀律檢查委員會發現同級黨委成員有違紀行為，可以“先進行初步核實，如果需要立案檢查的，應當報同級黨的委員會批準，涉及常務委員的，經報告同級黨的委員會后報上一級紀律檢查委員會批準”。

在此基礎上，2002年黨的十六大明確指出：“從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益?！痹邳h內監督機構管理體制上，十六大黨章雖然規定地方紀委仍由同級黨委和上級紀委雙重領導，但不再強調以同級黨委領導為主。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央繼續沿著上述改革的基本思路，明確提出“要建立健全黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督的黨內監督體系”。

總之，監督是權力正確運行的根本保證。只有不斷完善權力運行制約和監督機制，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排，才能為全面從嚴治黨提供有力制度保障，才能在全黨乃至全社會營造風清氣正的政治生態。

（作者為北京師范大學馬克思主義學院副院長，教授、博導；北京師范大學馬克思主義學院博士后滕明政對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①《中國共產黨章程》，新華網，2012年11月18日。

責編/楊鵬峰 賈娜（見習） 美編/于珊