鄰避困境：“連環套”的廣州解法

孔志國

“金牌電保姆”成了供電企業的新形象。

最近10年來，“鄰避”事件在我國各地時有發生。江西彭澤、廣西白龍的核電站建設項目，杭州九峰垃圾焚燒項目，以及前不久因群眾反對暫停的連云港中法核循環項目，都面臨此類壓力。根據中國社會科學院社會學所的統計，2016年上半年，我國至少發生類似事件52起，其中12起規模達到千人以上。

南方電網公司廣州供電局近些年在化解鄰避困境的一些探索，初步積累了一些有益經驗，或許能夠帶來一些啟迪。

不僅是為“負外部性”埋單

“鄰避”，指的是針對立交橋、變電站等一些帶有公益色彩的項目，雖然人們覺得生活必需，但基于健康、固定資產價值變化、環保、吉兇方面的考量，卻反對將其建在自己居所的現象。

因“鄰避”項目多涉及民生，主要集中在公用基礎設施建設和公用事業領域，而本屆中央領導集體又致力于提升執政黨與政府的公共治理水平，如4月18日，在中央全面深化改革領導小組第二十三次會議上，習近平總書記明確提出“老百姓關心什么期盼什么，改革就要抓住什么推進什么”。所以，處理好“鄰避”事件的意義怎么估計都不過分。

“金牌電保姆”成了供電企業的新形象。

具體到廣州，“十三五”時期，廣州用電量預計仍要以每年5%的速度增長，以此增長速度計算，未來五年里廣州需要再建設66座變電站，擴建110千伏及以上變電站16座，才能滿足廣州日益增長的用電需求?？陀^而言，在電網建設的過程中，就會碰到 “鄰避困境”，即部分居民認為“變電站很重要，但是不要建在我家旁邊”。

從全國來看，在某些情況下，“鄰避”事件處理的棘手程度可能也超乎想象。

本來，公民普遍的“搭便車”心理以面對可能的消極影響所具備的“敏感”特質已是一對難解矛盾，“鄰避”事件中的利益博弈、受影響主體考量問題時側重點的不同以及具體細節的不可測度，則進一步增加了這對矛盾的復雜性。

拿建立交橋可能產生的噪音來說，每個人對噪音的承耐力，是不同的，對高頻噪聲污染和低頻噪音的危害程度感受差別很大。所以，在反對帶來噪聲污染時，立場和主張肯定千差萬別。這僅僅是個例子，在幾乎所有的“鄰避”情境中，利益、見識、性格、品質從不同側面左右著不同涉事主體的判斷。

處理“鄰避”問題之難，還在于，它不僅是經濟學意義的“負外部性”的“埋單”問題，有時甚至是一個不成其為問題卻不得不認真面對的問題。220千伏變電站，電磁感應強度不會對人體造成損害，是科學常識?？蓪嶋H生活中，如果在居民小區附近建一個變電站，不少人仍會“聞之色變”，竭力反對。針對這一純粹的公眾心理范疇問題，不過關肯定不行。

因此，面對“鄰避”難題，把不清楚的事情說清楚，把得失相較懸殊的選擇做取舍決定，把可以數字化的訴求在綜合比較的基礎上妥善處理，只是一個難度較小的挑戰。怎樣為無法數字化的訴求和自以為是的訴求提供心服口服的回應，才是真正的“難關”。

“小挑戰”出“大狀況”背后

可惜的是，現實中，由于存在著這樣那樣的偏差甚至是謬誤，有些地方對于“鄰避”問題認識和處理，總存在不盡如人意的地方。結果導致，不但“難關”難過，而且“小挑戰”也會出“大狀況”，莫名其妙引致社會批評和聲討的事件絕對不是一起兩起。

態度上，最明顯的一個表現，認為事后處理比事前科學規劃重視。然而，仔細梳理林林總總的“鄰避”糾紛，會發現有的固然屬于新時期新問題，可屬于歷史遺留問題的，似乎也不在少數。比方，隨著人口密度的增加或者產業集中度的增加，為了便利某個區域的百姓，增建垃圾處理設施，擴道改道引發的拆遷，就屬于此類。事實上，早先的居民社區、城市建設，如果進行可行性探討甚至到了建設初期階段時，能夠對經濟發展、城區變遷、人口規模、消費變化有前瞻性的判斷和把握，就會避免、減少后來“鄰避”問題的發生?？梢?，事先的科學規劃和事后的妥善處理，同等重要，而且成本更低，各方面因素可控程度更高。

另一項是制度性的，需要在廣泛征求各方意見的基礎上，就設立、規范各類“鄰避”項目的公示、立項、評議、聽證、落地、跟蹤評價、補救等程序性環節，該立法的立法，該出臺政策的出臺政策，該進行執法、行政、司法救濟的，相應的機制、舉措要完善完備。

比如廣州通過立規立法，從體制上掃清電網建設難題。2011年7月，廣州市政府與南方電網公司簽署戰略合作框架協議，同年10月，市政府審議通過了《廣州市城市高壓電網規劃》。2012年，廣州市政府14屆26次常務會審議通過《廣州市加快電網建設若干規定》。同年9月審議通過《關于完善工作機制加快我市電網建設的工作方案》等，實現了電網規劃由政府負責、變電站用地收儲、市政道路同步建設電纜管溝三大突破，從體制上掃清了長期困擾廣州電網建設的難題。2015年5月20日，新版《廣州市供電與用電管理規定》經廣州市政府批準后予以公布，自當年7月1日起施行，有力地保障廣州地區良好有序的供用電秩序，推動了電網建設。

另外，為做到與周邊環境融合，廣州供電局所設計的變電站，建筑物立面設計盡量和周邊環境協調，減少工業建筑元素，從外形上看就是一座小洋樓。220千伏永福變電站采用花園式屋頂，建筑物周邊種植花草樹木，在南面戶外設計娛樂休閑設施，鋪設草皮，美化環境，爭取周邊居民的認同感。

開放公眾走進企業

“鄰避”事件的信息強勢方，通常以為，釋放自身占有的信息，是自找麻煩、多此一舉，因此，就抱定多一事不如少一事的心態，嚴格封鎖消息直到不得不大白于天下時。不但無視隨著以移動互聯為代表的現代傳播手段的發散，以及社會利益相關的信息“捂”不住、“蓋”不了的時代變化，更罔顧公民維權意識、維權手段、維權能力空前的事實。最后，常常因誤解、 不解演變成對峙、糾紛或者抗議集會，直至陷入公開信息、坦誠交流已經毫無作用，事情愈發不可收拾的窘迫境地。

這樣做首先讓那些有利無害的事情，不了了之或者無疾而終，毫無意義被“犧牲掉”。試想，多少“鄰避”爭執演變成群體事件，實際上主要是因為公眾覺得基本的知情權沒得到應有的尊重，而非和事情是否合法合理合乎程序合乎慣例有關系。一些網上自發傳播的“鄰避”案例，消息未必準確，影響之大卻超出預料，有時政府正式辟謠后，仍有重重疑問、議論紛紛“現身”。追根溯源，就是“能瞞就瞞”產生的流毒。

廣州供電局通過開放公眾走進企業，通過實證測量傳播理念，重要的方式就是組織意見領袖、媒體記者、市民代表，進入綠色變電站。2008年底，廣州市供電局首次邀請媒體記者進入廣州珠江新城花穗變電站現場測量變電站相關數值。之后每年都會組織“意見領袖”與居民代表進入廣州各個變電站進行參觀與座談。2015年，邀請“亞洲飛人”蘇炳添等公眾人物到天河變電站參觀，并現場測量電磁感應強度。2016年，采用公開征集、自愿報名的形式，邀請第三方專家上門到100多戶市民家中，為家附近有變電站或高壓線的市民現場測量電磁感應強度。

在化解“鄰避困境”中，最不可取的做法是“能拖則拖”。究其根本，是掩耳盜鈴和畏難偷懶的情緒在作祟，是充滿負面效應的“不作為”。拖來拖去，一會把問題越拖越重，致使“鄰避”問題更復雜、積弊更多;二會引起更多的不滿，本來或者政府還愿意為企業尋辦法、找出路，或者企業還愿意為政府分憂解難，又或者上級對下級無條件援助支持，“拖”，一般卻只能讓“拖”者更被動、更孤立。此等做派，比“能瞞就瞞”的套路，對國家、社會、企業和事業的傷害，有過之而無不及。

“能瞞就瞞”，至少還有想做一件事、要做一件事的主觀愿望，負面的輿論、社會反響，并不在隱瞞主體預料之中，是無奈的客觀產物;而“能拖則拖”，主觀不擔當不說，延宕造成的損失、惡果，一定程度上是主觀的產物，危害之大，不止量級可能大于前者，消極影響的覆蓋面，更是一條長長的甚于前者的無形鏈條。

伴隨應對“鄰避”事件時間的深入，在“鄰避”處理主體與涉事利益主體交涉的細節中，也存有兩種偏頗傾向。

其一，想當然認為錢就是一切，錢能解決一切。的確，不可否認，改革開放以來，特別是1992年后我國經濟高速發展以及市場經濟觀念逐漸普及的背景下，有那么一群人，把錢看成人生成敗的唯一標尺，所以，干什么都“沖”錢而來?！班彵堋奔m紛的一些“起事者”鬧騰不休，正是為了多拿點拆遷、傷害補償。不過，存在不存在對搬遷地更有感情，因獨特經歷對特定搬遷項目抵觸心理更強烈，認為“鄰避”事件有更好的處理方案的因素呢？

其二，與上一問題多少有點聯系，嫌老百姓討價還價“大局意識不夠”?？陀^而言，特定條件下，個別百姓的質問、質詢、質疑、要求，確實夾雜著不可告人的牟利意圖和對“鄰避”工作者的人身謾罵、攻擊。但反過來想，這是不是也算“鄰避”工作一把難得的標尺，為相關政府和企業處理“鄰避”問題，提供了一次檢討時機是否成熟、考慮是否全面、工作是否扎實的參照機會？也許，“不顧大局”反而為籌劃、營謀、把握更好的“大局”提供了難得的破題契機。

告別“亡羊補牢”和“王婆賣瓜”

由此不難發現，要妥善應對、解決“鄰避”問題，需要全社會更深層次的互相理解，更大范圍的共同努力。

一項是前置性的，城市要科學規劃，應避免城市規劃的舊賬未銷又添新帳，讓“鄰避”問題整體上盡快告別“亡羊補牢”的惡性循環，把“鄰避”的增量來源降至最低程度。

還有一項是配合性的，推動成立民間公益組織，鼓勵它們成為宣傳“鄰避”知識的主陣地，客觀審視“鄰避”利益糾葛的中立平臺。由它們采取行之有效的方式，凝聚專家的力量，用社會化的語言，向大眾特別是老人和孩子，形象講解“鄰避”常識，為每一個潛在的受“鄰避”問題影響的對象了解、保護自身正當權益，表達不違常理、不無理取鬧的觀點，提供必要的指導，引導社會形成一個良性的處理“鄰避”問題的外部環境。

從企業的角度，要有所為有所不為。很多“鄰避”項目，企業是極其重要的當事方，特別是那些擔當項目操刀者或者承辦者的企業，鑒于本身的運營、收益受到直接影響，往往比政府還著急，個別情形下都愿意不惜一切代價來解決相關“鄰避”難題。

不過，越是這樣，企業就越需要靜下來權衡。企業更合適的做法也許是，一方面，多向政府反映問題，請求關心、支持，或者就體制機制建設提供合理建議，爭取盡快建立紓解“鄰避”難題的常態化的制度性路徑。另一方面，積極支持有關公益組織、社會化媒體、科研機構發展，把碰到的困惑告訴它們，由其客觀發聲，或能起到四兩撥千斤的效果;抑或將科普從事件化轉變為常態化，比如，2016年4月，廣州首個變電站環境信息在線監測系統正式啟用。該監測顯示屏就在正佳廣場對面，地處繁華鬧市區，市民可以隨時看到對變電站工頻電場、工頻磁場的實時測量值，對“變電站無輻射”具有很強的說明力與可信度。

歸根結底，持續提升產品和服務質量，獲得更好的美譽度和更強的市場影響力是化解鄰避困境的基礎。企業實力越大，越被社會認可，企業面臨“鄰避”問題時，只要不出“下策”，“惹”起眾怒，地位更主動，話語權更大。

當然，解題“鄰避”的連環套中，公民素質的提升也很重要。如何跳出“小我”，客觀衡量公共利益和個體利益的關系，客觀看待“鄰避”成本和收益的平衡，將一定程度決定著“鄰避”難題是否能夠盡快在理性的框架下，頻率由多變少，難度由大變小，死結漸趨于零。