我國社會保障理念演進與路徑選擇研究

張彥生+王虎峰

摘要：我國社會保障價值理念經歷了“平均主義—效率優先—注重公平—共享發展”四個階段的嬗變，不同階段呈現出差異化的價值選擇和理念演進，引致不同的路徑選擇和制度安排?！肮秸x”是我國社會保障理念始終堅守的價值原坐標，對理念的理性思考可以未來改革提供參考和借鑒。

關鍵詞：社會保障；理念演進；公平正義；路徑選擇

一、 引言

社會保障理念是人們對社會保障實踐中的宗旨原則、功能作用、價值取向的理性思考及所形成的觀念和認識。社會保障制度的成敗在表面上看取決于現實制度安排和政策實踐，本質上卻受到一定理論流派和價值取向的引導和制約。

制度和體制的變革往往是從理念和觀念的轉變開始的，理念的嬗變會引起制度的革新，社會保障制度亦是如此。社會保障理念和價值是路徑選擇的前提和基礎，每一次路徑的變革離不開理念的演進和更新，不同理念會引致不同社會保障道路選擇和制度安排。實踐中，社會保障運行體制機制、籌資模式、覆蓋人群、支付方式等方面的具體安排又會對保障理念產生深刻影響。

二、 我國社會保障理念演進及路徑選擇

景天魁認為，目前中國社會保障研究中最缺乏的就是理念。對理念的梳理歸納和理性思考可以發現我國社會保障事業發展規律，也可清晰觸摸到社會保障制度的發展脈絡，更好地理解當下進行的各項社會保障改革和制度參量設計，為未來改革提供參考和借鑒。

從1951年政務院頒布勞動保險條例，到2010年社會保險法的頒布，我國社會保障理念共經歷了四次嬗變，從建國初期“平均主義”到改革開放時期的“注重效率”延續到深化改革時期的“注重公平”，一直到新常態下“共享發展”。我國社會保障事業發展跨越了高度集中的計劃經濟到現在相對繁榮的市場經濟時代，社會保障路徑選擇經歷了單一低水平的保障模式到廣覆蓋多層次的保障體系相對高水平發展階段。

1. 計劃經濟影響下的“平均主義”理念時期（1949年～1978年）。這一階段的社會保障理念為“平均主義”、“低水平保全面”、“互助共濟”。毛澤東思想和當時的經濟社會發展實際結合，實踐中產生了“平均主義、大鍋飯”、“勞資兩利”、“統籌兼顧”、實行勞動保險等社會保障思想和理念。

城鎮職工社會保障深受“國家負責、平均主義”觀念影響，“政府來買單、國家負全責、單位全包辦、企業辦社會”是其基本特征，形成了與高度集中計劃經濟體制相適應、具有“國家—單位”屬性的杜會保障模式，單位、職工之間保障具有“同質性”。在國家統一計劃下，以政府財政為支撐，把家庭作為保障基本單元，由政府或單位直接實施社會保障項目，城鎮企業職工實行勞動保險制度、國家機關及事業單位推行國家全保障制度、普遍實行公費醫療制度。

在“平均主義、大鍋飯”觀念影響下，農村建立了以“互助共濟”為特征的低水平保障制度。廣大農村地區受落后生產力影響，沒有足夠財力建立農村養老保障制度。收益分配實行按勞分配和按人頭分配結合的方式，年老農民可以從集體“大鍋飯”中獲取糧食、基本生活用品等，其本質上屬于互助共濟性質的“現收現付”制。20世紀60年代，農村地區創新衛生籌資方式，農民只需繳納五分錢、一毛錢便可加入合作醫療，建立了覆蓋廣泛的農村合作醫療保障制度。這一制度世界衛生組織高度贊賞，被譽為發展中國家解決衛生經費、衛生籌資的唯一標準和典范。

2. 計劃和市場雙重影響下的“效率優先與兼顧公平”理念共存時期（1979年～1997年）。受計劃經濟到市場經濟轉型影響，這一時期的保障理念具有濃厚的市場氣息，也留有傳統計劃痕跡，保障理念具有搖擺性和雙重性。主要社會保障理念包括“效率優先、兼顧公平”，并堅持基于權利和義務、有差別的保障原則。鄧小平對這一時期社會保障理論發展做出了巨大貢獻，確定了“人民群眾的利益高于一切”統領思想。通過大力發展社會生產力，讓一部分人、地區先富起來，體現“效率優先”，最終實現全體人民的共同富裕，體現“兼顧公平”。社會保障的“社會性”價值功能開始重塑，同時也強調權利和義務的對等，個人和社會的結合。第七個五年計劃第一次提出了“社會保障”概念，具有跨時代的意義，標志著我國正式進入現代意義上的社會保障時代。

為經濟改革配套和服務是城鎮職工保障的基本特征。經濟體制由計劃到市場轉變，社會保障在國企改革中的補充完善、穩定協調作用發揮的淋漓盡致，為國有企業改革配套的一攬子保障政策和制度設計也應運而生。社會保障制度的設計開始強調個人責任和義務，堅持社會保障的權利與義務對等的原則，企業職工的養老保險實行社會統籌，由企業、個人分擔繳費義務，部分國有企業實行職工個人、企業共同負擔醫療費用，建立企業醫療保險制度。

市場化影響下發展緩慢的農村社會保障。受經濟體制改革影響，這一時期農村經濟條件相對落后，逐步成為社會保障輻射的“低洼地”，沒有建立成體系的養老、醫療保障制度。養老方面以家庭養老、代際養老為主，繼承和發展了“五保制度”，僅有極少數鰥寡孤獨者享有集體養老待遇。實行家庭聯產承包責任制以后，運行了近20年的農村合作醫療制度也土崩瓦解，農民缺乏最基本的醫療保障，缺醫少藥，看病難、看病貴問題凸顯。

3. 加強民生建設影響下的“維護社會公平正義”理念回歸時期（1998年～2009年）。社會保障的理念在這一時期發生了重大轉折，其功能價值開始回歸“互助共濟”本位，功能定位更加清晰，更加重視“維護社會公平正義”?；纠砟顝摹靶蕛炏?、兼顧公平”轉變為“公平優先、兼顧效率”，維護社會公平和實現全面、協調、健康發展成為社會保障價值追求。社會保障作為一項獨立社會事業登上歷史舞臺，迅速進入全面建設和發展的新時期。

功能體系社會化、完備化是這一時期城鎮社會保障的基本特征，“國家—社會—個人”保障模式基本形成。社會保障制度在這一時期發生了巨大轉變，逐漸擺脫了為經濟體制改革配套的角色。國家實施了基本養老保險行業統籌、城鎮職工醫療保險改革、下崗職工生活托底保障等一系列舉措，進一步表明確了社會保障的公平正義價值取向。確定了城鎮職工的“五險一金”制度，保障范圍進一步擴大、保障托底的功能進一步強化；養老保險制度由傳統退休型轉變為社會統籌和個人賬戶相結合，確立了企業年金和個人商業保險等多層結合的社會化養老模式；根據國家財政、企業、個人承受能力和程度，建立了滿足城鎮職工基本醫療需要的企業醫療保險制度。

保障公平性影響下初步發展的農村社會保障。以“多方籌資、大病統籌”為原則的新時期農村合作醫療制度一經建立就得到了快速發展，這是改革開放以來農民第一次有了真正意義上的醫療保障。新農合制度的運行，極大地推動了農村地區衛生事業的發展，“因病致窮、因病返窮”的現象有所改觀。在總結城鎮職工養老保險的基礎上，國家試點推行新型農村基本養老保險，為年滿60周歲的參保人提供養老金，具有普惠性。這是繼新農合政策之后，在農村實施的另一項重要的社會保障舉措。新農保的籌資模式參照城鎮職工基本養老保險，實行社會統籌賬戶和個人賬戶相結合，個人賬戶需要農民繳費，建立個人養老儲蓄賬戶。這一制度的設計堅持權利和義務相結合原則，體現著基本的公平精神。但這一時期社會保障體系迅速“擴面”，帶來“碎片化”問題。

4. 新常態經濟背景下“更加公平可持續”理念時期（2010年至今）。這一階段的社會保障的理念為“公平可持續，法治共享化”。更加注重“公平性”，保障“全覆蓋”，破除“碎片化”，進一縮小城鄉差距；注重“可持續性”，保障能力與經濟發展水平相適應；注重“法治化”，社會保險法賦予勞動者福利權、社會保險權，并依法確認保障；堅持“共享發展”，十八屆五中全會確立的“共享發展理念”，無疑應當成為社會保障的主導思想，“必須堅持發展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”。社會保障價值功進一步升華，社會保障制度建設在“法治化、程序化、一體化、社會化”建設方面取得重大突破和發展。

新常態背景下更加公平可持續的城鎮職工保障。一是“未雨綢繆”，建立了儲蓄性的全國社會保障基金。劃撥部分國有資本充實社?；?，作為儲備性基金主要用于人口老齡化高峰時期的養老保險以及其他社會保障支出的補充和調劑，確?；鸬拈L期可持續。二是構建多層次的城鎮職工養老保險體系，積極發展企業年金、職業年金、商業保險和個人儲蓄性養老等補充性保險。三是堅持精算平衡，完善籌資機制，厘清政府、企業、個人的責任，并適當降低社會保險費率，保障制度的穩定可持續發展。

“共享發展”理念影響下“全覆蓋、一體化”城鄉居民社會保障。這一階段先后建立了城市居民養老保險制度、醫療保險制度、最低生活保障制度和農村居民最低生活保障制度等新的保險制度，保障項目覆蓋更多更廣人群，體現了“共享發展”理念；各地嘗試合并已有新農保和城市居民養老保險、新農合和城市居民養老保險，在更廣范圍內建立了城鄉統一的居民養老、醫療保險制度，基本實現居民養老、醫療保險的籌資方式、經辦管理和支付機制的統一，城鄉保障一體化程度進一步加強。有些地區探索把進城落戶農民完全納入城鎮社會保障體系，在農村參加的養老保險規范接入城鎮社保體系，部分地區養老、醫療保險已經實現市級、省級統籌，統籌層次進一步提高，“碎片化”問題得到有效解決。這對于縮小城鄉差距，改變“二元制”結構，推進城市化進程具有積極的意義。

三、 關于我國社會保障理念演進與路徑選擇的理性思考

我國社會保障理念伴隨著經濟、政治體制的改革而演進，經歷了“平均主義→效率優先→注重公平→共享發展”的轉變，每一次理念的更替都是適應經濟和政治體制改革需要，都會對保障制度轉型產生深遠影響。我國社會保障事業的發展在于理念的持續創新和制度的不斷變革，也在對公平正義社會保障價值原點的回歸和恪守，還在于實踐中對于“互助共濟、共享發展”理念的深刻把握。

1. 公平和正義是我國社會保障理念選擇始終堅守的“價值坐標原點”。公平正義是人類發展史上永恒話題，是社會文明程度的基本度量。習近平總書記指出：“全面深化改革必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點。全面深化改革必須著眼創造更加公平正義的社會環境，不斷克服各種有違公平正義的現象，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民”。羅爾斯《正義論》認為，作為公平的正義概念，正義是社會制度的首當其中的價值，正像真理是所有的思想架構和體系的第一價值一樣。一種理論如若它不是真實的，不是實事求是的，無論它表現的多么簡潔、精致，我們就必須認真的加以拒絕和修正。這一內涵也適用于社會保障理念，我國的社會保障價值也經歷了由極端到理性，由偏離到回歸的過程。盡管理念選擇在不同發展階段會出現短暫偏離，具體制度設計中也會出現一些偏差，但無論是建國初期的“平均主義”還是今天“共享發展”，理念始終堅守社會保障的價值原坐標——“公平正義”。社會保障日益成為保障和改善民生的“穩定器”，在維護人民群眾的基本生存權、保障綜合發展權益方面發揮了越來越重要的作用。

2. 社會保障理念的演進和路徑選擇具有鮮明的時代性。社會保障理念的演進和路徑的選擇評價應當置于當時的政治、經濟和社會歷史大環境下，既不能用今天的標準去衡量當時的理念，也不能用過去的范式甚至是理想來審視當代的社會保障價值，要充分考慮不同時代經濟、政治、社會等時代背景的差異化。各階段價值理念的選擇呈現出差異性也無可厚非，要審視在當時背景條件下按照理念指導的具體制度安排是否起到互助共濟、維護社會良性運行的保障作用，以此作為社會保障理念的價值評判標準。建國初生產力水平低下的情況下“平均主義”分配制度保證了群眾的基本生存權，對于生產生活秩序的恢復、經濟的發展起到了正面作用，也不能對平均主義“深惡痛絕”；改革開放初期為經濟發展而配套的“效率優先、兼顧公平”，也為當時發展市場經濟保駕護航起到積極作用的；當前我國經濟總量已經躍居世界第二，物質產品得到了極大豐富，把“共享發展”作為五大發展理念之一，成為新時期社會保障理念和制度選擇的主導思想，也是社會保障理念與時俱進、主動適應新常態的理性選擇。

3. 理性對待社會保障理念演進中存在的缺陷和不足。任何理念都不會是盡善盡美的，我國當下社會保障的理念還存在一些缺陷和不足，我們要理性看待。國內社會保障領域對于公平和平等、公平和正義的概念界定不清、混淆使用，導致我國社會保障的理念的價值觀的多元化和邏輯混亂。我國社會保障主流思想在平等和公平之間沒有清晰定義，模糊使用，將不平等當作不公平。實行“現收現付制、基金積累制”混合疊加使用，企圖吸收兩種典型制度的優點，卻帶來了基金結構的邏輯和體系的混亂，進而導致個人賬戶的低效率、基金不可持續性。社會統籌加個人賬戶造成制度上的混亂，補充性的養老金企業年金、職業年金發展緩慢沒有起到應有的作用。把復制職工養老保險的新農保和城居保進行簡單合并，實行所謂“城鄉統籌一體化”，不但沒有解決不同體制間的不平等問題，反而產生了諸多負作用。

我們認為，社會保障理念存在一些瑕疵也屬正常，我們要另行對待。社會保障理念也不是一成不變的，是有其發展規律的，會隨著社會保障制度改革實踐而不斷深化，隨著政治經濟等條件的不斷變化而趨于完善。

4. 社會保障理念與社會保障的實踐結合才能發揮其作用。我國的社會保障理念非“空中樓閣”，并不只是對社會保障實踐的概括和總結，更重要的是對實踐中的具體制度安排進行批判性反思、理性引導、規范性矯正。制度的變遷亦是伴隨理念發展完善而不斷再選擇、再優化的結果。我國社會保障理念不是利己主義的制度選擇，而是集體主義價值選擇，這很大程度決定了社會框架體系設計和具體制度安排，深刻影響了保障范圍、保障層次、受益人群、保障水平等方面的保障內容。

社會保障實踐對社保理念的促進作用也不可忽視，伽達默爾說過：一切實踐的最終含義就是超越實踐本身。我國在長期社會保障實踐中進行了諸多有益的探索和嘗試，20個世紀60年建立的農村合作醫療制度就是其中的典范，這一實踐大大豐富我國的農村地區的醫療保險理論，為我國新時期農村醫療保險制度的建立提供了模式參照和借鑒。

5. 在相同理念下引導下的社會保障具體制度安排可以多樣化。在不同的國家，只有在社會保障制度共同規律制約下的不同社會保障模式，即使在社會保障模式分類中劃入同一類別，事實上也會存在著某些差別，文化多樣性決定了社會保障的多元化。我國的社會保障制度的選擇也符合這一規律。由于我國地域遼闊，存在區域間、城鄉之間、各階層之間的差別，因此在同一社會保障理念的引導下會出現形式多樣的社會保障制度選擇，也是符合社會保障發展規律的。我們認為社會保障基金實現省級、國家統籌是符合社會保障發展規律的，也契合了社會保險的互助共濟思想。在統一的社會保障理念范疇下，社會保障制度的具體安排和實現途徑可以因地制宜、靈活選擇。未來社會保障制度會在統一框架體系下出現籌資渠道多元化、保障項目具體化、經辦管理靈活化發展態勢，這也是符合我國社會保障未來發展趨勢的理性選擇。

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基金項目：中國人民大學公共管理學院研究生科學研究基金項目（項目號：2015032）。

作者簡介：王虎峰（1964-），男，漢族，河北省武邑縣人，中國人民大學公共管理學院教授、醫改研究中心主任、社會保障研究所副所長，研究方向為公共衛生政策、衛生事業管理和衛生醫療體制改革；張彥生（1980-），男，漢族，山東省臨沂市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為社會保障理論與政策。

收稿日期：2016-11-12。