政府信息公開范圍研究

摘 要 政府信息公開是依法治國、建設社會主義法治國家的需要。隨著經濟全球化和信息化的影響，政府信息公開已成為政府的責任和義務。雖然我國有專門的《政府信息公開條例》，但該條例在實施的過程中暴露了許多問題。本文通過對政府信息公開范圍的探討，分析政府信息公開在實踐中存在的問題，從而提出了一些完善建議。

關鍵詞 政府信息 公開 范圍

作者簡介：馬朝霞，蘭州財經大學碩士在讀，研究方向：經濟法。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.215

一、 政府信息公開概述

（一）政府信息公開的含義

政府信息，簡單來說，就是政府部門履行職責而收集、獲取和保存的信息。政府信息公開的定義表述不盡相同，一般來說，就是將公共權力機關所掌握的、可以公開的信息按照法定程序公開、以法律形式向社會公布，公眾可以通過各種形式獲取的信息。而信息公開的主體，有廣義和狹義之分，狹義上的主體主要是指行政主體，也是《政府信息公開條例》規定的主體。公開的途徑主要有：

1.主動公開：

就是政府部門主動的公開信息，例如涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；能夠反映行政機關的辦事情況，并能為公眾所知曉的。

2.依申請公開：

就是公民、法人和其他組織可以向公共權力機關申請獲取能滿足其生產生活需求所用的信息。

政府信息公開范圍是指對政府部門所收集、保存的各種信息，哪些能為公眾所知悉而予以公開，哪些不能為公眾所知悉而作為例外不予以公開，從而對此劃分界限。不同的信息公開義務主體所擁有的政府信息存在一定的差異，因此在公開范圍的規范上也有所區別。

（二）政府信息公開的法理基礎

政府信息公開的決定標志是政府自身的權利和公眾的權利。對政府信息公開的理論基礎表現在不同學科上的，比如社會學的民主理論、行政學的憲法理論、經濟學上的信息不對稱理論等等。本文，筆者從人民主權理論和知情權理論兩個方面對此進行闡述。

1.人民主權理論：

我們知道，行政權力涉及社會、經濟、文化和組織管理的方方面面，所以我們必須對行政權力的公平公正進行監督。人民主權理論認為人民是國家的主人，公民獲得政府信息是他們的權利，而通過憲法的授權，行政機關有了自己的權力，為了公民此權利的實現，行政機關有義務向社會公開政府信息，以滿足公民獲得信息的需求，以此來保障人民的主體地位。

2.知情權理論：

知情權又稱為了解權、知悉權。它作為其他權利的基礎，該理論體現了法治和權利意識的要求，并且以能夠滿足公民獲取信息的需求，在政府信息公開的過程中，知情權主體與公開義務主體的爭議是主要的焦點，就是所涉及的信息是義務主體應該主動公開，還是應申請公開的范圍？而這一焦點也直接關乎社會成員知情權能否實現以及能否在權利受損時得到有效的救濟。所以，要想公民真正享受自己的權利，就必須對與自己利益相關的各種事務弄明白，也就是說，政府信息公開是公民知情權實現的有效途徑。

（三）政府信息公開的必要性

1.政府信息公開有利于保障公民權利：

在如今民主與法治的社會下，要使公民行使民主權利，必須要參與到公共事務管理過程中，而公民要做出正確的參與主張，首先要獲得其參與事項的詳細信息。為了保障公民權利的實現，就需要國家制定各種法律、法規，而信息公開作為一種新的法律制度，也是民主與法治的產物。如果該制度不存在，或者說信息處于封閉狀態，那么公民就無從獲得必要的信息，也就不可能真正的參與并做出正確的決定，保障公民的基本權利也就無從談起。如果將信息公開，實現公民的實質性的參與，不僅有利于提高政府的公信力，而且使公民對政府也有了依賴性。

2.政府信息公開有利于實現信息共享：

在信息化時代，信息公開作為一種信息資源，如果將它按照法定的方式和程序予以公布，從而有利于行政機關作出正確的決策，可以實現資源共享。并且他們還會利用這些信息實現自我約束與自我管理，企業、組織也可以利用公開的信息根據自身的條件作出合理的規劃。假如信息被行政機關壟斷而封閉起來，這樣將會造成信息資源的大量浪費，阻礙了信息的交流，在一定程度上不利于實現現代化，也不能滿足社會的需求。

3.政府信息公開有利于深化體制改革：

政府信息公開，將公共權力的行使過程暴露在陽光之下，有利于公民對行政機關的監督，以實現廉潔透明的政府，有效的抑制了腐敗。這樣的制度，不僅實現了公民的監督權，也防止了行政權力的濫用，為實現服務型政府奠定了良好的基礎。在自由競爭的市場環境中，信息公開成為了社會發展的重要保證，必然有利于行政機關體制的改革。

二、政府信息公開存在的問題

目前，對于政府信息公開的現狀的眾多分析與研究中，許多成果已成為決策參考。但是，結合實踐經驗，保密與信息公開協調等問題依然存在；對于哪些需要主動公開，哪些需要裁量公開，還存在爭議?；谶@些問題，本文對此作了簡單分析。

（一）《政府公開條例》自身存在的問題

1.法律位階較低：

《政府公開條例》屬于行政法規，作為下位法，不能很好的處理與其他法律的沖突。它在實施的過程中，如果與法律不能相互協調時，它必須讓位于法律，這樣一來，它的法律效力很顯然受到了其他法律的限制和約束，從而不利于構建統一的法律體系，影響法的實效性。

2.信息公開的范圍界定不清：

我國的《政府信息公開條例》中所規定的義務主體主要是行政機關，這樣一個較窄的范圍主體，賦予了行政機關工作中較大的自由裁量權，并且對哪些信息要予以公布，哪些不予以公布，沒有明確的界定，使得行政機關可以自己裁量決定，公眾無法監督，也無從獲得政府的信息。而且在該條例中，對申請公開的權利主體作了限制，這就在無形中限制了公民知情權的實現，剝奪了公民參與管理的權利。

（二）政府信息公開與國家秘密的保護問題

我國《保密法》第9條第1款詳細列舉了國家秘密的具體表現形式。也就說，要構成國家秘密，必須要滿足形式要件和實質要件。在實踐過程中，國家秘密作為免于公開的例外已成為一種普遍理由。但是，在該條文中，并沒有對國家秘密這個概念做出一個精確的界定，這就造成了國家秘密與信息公開調和的問題，從而導致政府信息處于一種不清晰的狀態，在一定程度上限制了政府信息的公開范圍。

（三）政府信息公開與個人隱私的保護問題

個人隱私作為公民的隱私權在實踐中遭受侵害。雖然我國《政府信息公開條例》規定了個人隱私和商業秘密是相對不公開的范圍。但是個人隱私的保護與政府信息公開并沒有一個明確的界限。就比如藝人“黃海波嫖娼案件”，按照相關法律，該案中涉及了當事人個人隱私問題，屬于不應當公開的范圍，但是在一夜之間全中國人民都知道了此事，雖然黃海波作為公眾人物應當注重自己的外在形象，但公眾人物的身份不足以是其隱私權受到侵害的理由。作為公民，他的隱私權應當受到平等的保護。透過此案，我們不難發現在政府信息公開的過程中對個人隱私的忽視。

（四）政府信息公開與新媒體之間的問題

在信息化時代，行政機關擁有寶貴的信息而扮演著重要的角色，隨著新媒體時代政府信息公開建設，我們必須把滿足公眾的社會需求放在首要位置。但是新媒介在市場經濟利益的推動下，它可能會虛假報道，這種不實的報道，使得政府信息公開性受到一定的沖擊，在一定程度上毀損了政府的形象。

三、關于政府信息公開制度的完善建議

（一）完善法律體系，提高法律位階

提高《政府信息公開條例》的法律位階，上升為上位法，使得其在實踐中能夠更好的發揮其作用，使政府公開制度具有可操作性，并處理好其與其他法律的協調，比如《檔案法》、《保密法》等等，建立健全協調法律機制。同時在《政府信息公開法》中進一步擴大政府信息公開的義務主體和權利主體的范圍。

（二）明確劃分政府信息，明確不公開的范圍

1.政府信息與國家秘密的界定：

縱觀政府信息公開制度較為完善的國家，他們詳細的規定了哪些信息不予以公開，對此，我們可以借鑒美國的做法，詳細規定國家秘密的概念，主要從形式要件和實質要件兩方面入手，形式要件方面，主要包括主體、依據、程序等；依據我國《保密法》第13條的規定，執行國家秘密所派生的信息，也可能屬于國家秘密，所以，應堅持“公開為原則，保密為例外”的精神，將國家秘密的確定限定在最小的范圍內；并在《保密法》中對定密依據和定密程序做出明確的規定。在實質要件方面，主要有保密的必要性、非公開性和不可濫用性三個方面；在必要性上，主要考慮特別嚴重、嚴重或一般損害來認定國家安全和利益的事項。在非公開性上，考慮是否是在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項。所以，國家秘密的構成要件必須同時滿足形式要件和實質要件。這樣把國家秘密從政府信息中嚴格的劃分出來，從優有利于實現政府信息公開的可操作性，也能更好的維護國家安全和利益。

2.政府信息公開與個人隱私的保護：

關于隱私權的界定，我們同樣借鑒美國的經驗，詳細明確規定個人隱私的概念。雖然個人秘密也受法律保護，但是它與國家秘密不同，對其并不是絕對的保護，而屬于裁量性的。隱私權作為人權重要內容之一，我們應重視對公民隱私權的保護。為了充分保障公民的隱私權，在政府信息公開過程中，對于申請政府公開信的公民個人申請應當進行嚴格的程序審查，不能為保護公民的知情權而犧牲公民的隱私權。

（三）完善新媒體時代下的政府信息公開

政府的官方網站建設作為目前政府信息公開的主要渠道之一，發揮著重要的作用。為解決新媒介時代下政府信息公開存在的問題，我們通過完善政府與新媒介的合作機制，進一步推動與其他新技術的融合，加強政府官員與新媒介的溝通能力的建設等方面，利用新媒介以高度的社會責任感回應群眾，使得新媒介的不利減到最小。

（四）完善救濟機制

救濟作為權利實現的重要保障，公民作為獲得政府信息公開的權利主體，為保障其權利受到侵害時可以通過法律途徑予以解決，對此，未來《政府信息公開法》中還要明確規定政府信息公開救濟途徑，對救濟的主體予以擴大，包括權利受到侵害的相對人和因公益受到侵害而主動提出的人；同時對于第三方利益侵害的事件，可以通過聽證會的形式，通過聽取意見之后，再做出政府信息公開的合理決定。為減少部門之間的利益沖突，可以組建政府信息委員專家組，從而做出準確的決定，保證政府信息的公開公正，有效防止政府信息公開成為擺設。

參考文獻：

[1]姜明安.法律思維與新行政法（第一版）.北京：北京大學出版社.2013.

[2]鄭曉燕.政府信息與國家秘密保護.中國法學.2014（1）.

[3]楊曉黎.關于政府信息公開的法律思考.法制與經濟.2014（總第372期）.

[4]張海涵.政府信息公開的現狀與對策.法制與經濟.2015（6），第010版.