新形勢下農村養老模式選擇研究

馬劍平

摘要： 從2010年以來中國進入人口老齡化的高速增長期，人口老齡化不僅是中國也是世界的焦點問題。特別是中國農村老年人口不論從絕對數量還是相對數量都占據多數，但這個巨大的弱勢群體，在城鎮二元化經濟結構中始終處于社會保障的邊緣范疇，致使農村在老齡化人口高速增長下，農村養老問題成為制約中我國經濟發展和社會和諧的重要問題。從我國家庭養老和社會保險養老制度改革上著重對農村養老模式的發展趨勢和地區適應性進行分析，在以家庭養老模式為基礎上提出中國不同經濟區域的農村養老模式。

關鍵詞：農村養老；模式選擇；不同發達地區

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.14.062

從古至今，家庭養老是中華民族的傳統美德，是華夏子孫代際相承的養老體系。隨著我國社會主義的建設與發展，20世紀50年代，城鄉二元性結構的出現，使養老保障呈現出社會性的兩極分化。1996年8月《中華人民共和國老年人權益保障法》出臺并明確規定：“老年人養老主要依靠家庭，家庭成員應當關心和照料老年人”。在八屆人大四次會議《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》再次明確指出：“農村養老以家庭保障為主，堅持政府引導與農民自愿，發展多種形式的養老保險，大力發展企業補充養老和個人儲蓄養老保險”等。2013年12月《中華人民共和國老年人權益保障法》修訂后也再次明確：老年人養老主要依靠家庭，家庭成員應當關心和照料老年人。堅持政府引導，扶助為輔，發展多種形式的保險養老為主，特別對我國欠發達地區農村，其保險養老為主要發展方向.雖然保險養老經過50多年發展，但在農村依然是個板塊。當前在農村老齡化人口高速增長下越來越突出，加快研究農村現有的養老模式，推動社會保險養老制度改革，是新形勢下解決我國農村養老模式最緊迫的問題。

1農村養老的主要模式分析

當前，我國農村的主要養老模式分為自我養老模式、居家養老和村鎮社會養老和社會保險養老模式。

1.1自我養老模式

自我養老模式就是指依靠自身的經濟積蓄、投資所獲收入和勞動所得收入，并將收入進行再投資所獲的利用于自身老年養老的過程。據不完全統計，我國當前農村老齡人口在80以下從事勞動獲取收入人群占65%，這個比例隨老齡人的增長下降，反而呈上升趨勢。顯然，隨著科學技術的高速發展和人們生活水平的提高，農業產業結構的轉變，使大量農村人口為了自身生活的保障，大量青年離家進城打工，其子女打工收入不能維護家庭養老所需，迫使“空巢老人”為了生計不僅不能安享老年，而要付出更多的勞動養活自己。

1.2家庭養老模式

家庭養老是中國農村養老最普遍的方式，是以儒家思想為主導的養老方式，是中國傳統美德養老的具體表現。即指老齡人養老保障主要依靠子女提供養老資源，保障老年人生老病死的全部費用由家庭承擔支出，以實現生活金積累增值，保障代際傳承的支付養老生活等等過程。盡管家庭養老是農村最普遍方式，與社會養老相比，家庭養老雖然規避社會風險，但負擔轉嫁給子女，同時現實社會生活的重包袱、事業大壓力和子女數量減少及傳統養老觀念受到各種不良價值觀沖擊，以子女為核心的養老體系在不同價值觀的沖擊下逐漸弱化，特別是農村，生活水平大幅度提升，經濟壓力大幅增大，成為大多數家庭生活不能承受之重，在這種新經濟形勢下，家庭養老的變化，使國家2012年修訂《老年人權益保障法》，2013年頒布實施，再次從法律上確定家庭養老責任，但因農村對法律責任認識不深，家庭養老也成為農村矛盾最大問題。

1.3農村社會養老模式

農村社會養老體系形成于20世紀50年代，是一種集體組織對年老多病、無依無靠的老人進行贍養的制度。即五保制度。集體養老制度的主要形式為五保制度和養老院制度。但由于中西部和東部經濟發展的不平衡，農村對社會養老模式的認識程度也形成不一致的思維意識，經濟欠發達地區落后的意識阻障了社會養老的普及和規?；l展，甚至萎縮。相反，在東部發達地區，慈善形式和商業形式的社會化養老機構在服務和醫療保障上的精細化，進一步拓展了新農村養老模式。

1.4農村社會養老保險模式

社會養老保險模式是國家為了保障農村老齡人基本生活而實施一項具有重大意義的社會政策和制度，是對自我養老、家庭養老和農村社會養老燈模式的進一歩強化，是工業革命高速發展的產物。20世紀80年代我國就開始探索農村社會養老保險制度，進入90年代，民政部在國務院的決定下進行有計劃、有組織的開展社會養老保險制度試點，并頒發《縣級農村社會養老保險基本方案》，根據《基本方案》，各縣（市）政府也相應制定《農村社會養老保險暫行管理辦法》，依法建立農村社會養老保險制度，按人立戶記賬建檔，實行村（企業）、鄉、縣三級管理。農村社會養老保險制度建立，目的就是要保障老年人基本生活。這種模式，成為當前我國主要解決農村養老問題最優方式。但因“空巢家庭”大量出現，農村老齡人口加速增長和現代工業化水平的大幅度提升，物價上漲，農村社會養老保險的單一模式已不適應在二元化的現代化工業化改革演變進程中發展，主體地位逐漸發生變化。必須轉化農村社會養老保險模式，選擇多層次的農村養老保障體系，加強農村養老服務業發展。

2新常態下農村養老模式的選擇

在經濟發展新常態下，國家科技水平的不斷提升及人口老齡化的加速增長，人口老齡化問題再次成為我國社會經濟發展和社會穩定和諧的重大問題。國家出臺了一系列文件，支持健康養老業發展。2013年國家相續出臺《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號），《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》國發〔2013〕40號等，國家“十三五”規劃也將養老產業發展作為重點研究問題，建設以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系，全面放開養老服務市場，推動建設多層次的養老服務系統，這一系列政策也為新時期農村養老服務體系的發展提升層次和多層次化發展市場，也為不同經濟發展區域農村提出不同層次的養老發展模式。

2.1發達地區養老模式選擇

2.1.1發達地區的養老需求特征

（1）工業化迫使養老需求更為急迫。西部地區農民人均收入與東部地區相比，差距明顯。東部地區農村的高收入，使其對物質生活和精神生活的追求遠比西部農村需求高。物質生活提升的同時也只促進了人口老齡化的數量倍長，與西部地區相比高出2.3%。且東部發達地區工業化程度的提升，農業產業結構轉化，村鎮城市化水平大幅提高，迫切需要建立健全養老保障制度，化解老齡化嚴重的農村地區養老保障的迫切需求。

（2）養老需求不足迫使建全養老機制。隨國家科技和經濟的發展，產城融合推進了村鎮城市化建設，城市化水平提升，導致東部地區農村家庭規模人口數量逐年下降，呈倒金字塔的“4-2-1”居家養老模式大幅增長，居家養老能力有限。村鎮城市化發展，農民土地被征收而萎縮，依靠農業收入的比重越來越小，土地減少，農業收入無法滿足農民養老生活所需。甚至土地“空心”化，促使大量青壯年外遷城市打工謀求生機，致使農村“空巢”老人家庭迅速增大，使家庭養老能力負重比例也增大，無法瞞足老人養人物質和精神需求，迫使其建立新型的養老機制。

2.1.2發達地區養老模式的選擇

發達地區社區經濟和農民家庭經濟的基礎比較雄厚，對政府救濟的需求相對較弱，生活質量和水平高低成為發達地區農民的最大追求。經濟富裕農民家庭更側重于建立和完善農村社會養老保障制度，構建居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會化的養老保障制度的服務體系，建立社會統籌與個人賬戶相結合的農村社會養老保險機制。

第一，社區式養老模式。農村土地扭轉，促進村鎮社區化建設，村鎮城市化，促進提高農民收入和積蓄。同時，土地扭轉，地方政府也相應設立財政專項資金建立了農民養老補貼制的農村社會養老保險體系。社會功能轉化，農民迫切需要建立政府組織建立以個人、村鎮集體、政府組織三方共同籌資的社區化養老機制。

第二，建立健全社會保險養老。當前，城鎮養老機制逐步完善，社會養老保險機制建立健全，城鎮居民全面實施了按月領取養老金待遇。但在我國二元結構下，農民固有思想認識不高，對國家推進農村社會養老保險制度認識不深，建立《農村社會養老保險暫行管理辦法》落實不透徹。隨老齡化人口比例劇增，必須加快建立發達地區養老金制的社會保險養老機制。

第三，完善社會保險的管理體系。建立縣、鄉鎮、村三級社會養老保險信息網絡，健全《農村社會養老保險暫行管理辦法》規章制度，加強農村社會養老保險的財會、檔案、業務的管理。積極與保險機構合作，加強社會養老保險監督管理機制。逐步試行在市（縣）、鄉鎮建立農民基本養老保險監督委員會，加強對農民基本養老保險政策執行情況和基金使用、管理、運營情況進行監督。與此同時，在確?；鸢踩那巴鞠?，積極探索基金保值增值的新途徑。

第四，建立健全養老保障體系。首先，應將農村社會養老保險定性為社會保險，納入政府管理的范圍。建立社會性和公平性為原則的城鄉一體化的基本養老保險制度建設的長遠目標，構建一個動態開放體系。加大對農村社會養老保險的資金投入。其次，轉變對地方政府官員的政績評價標準，將農村養老納入當地經濟和社會發展的總體規劃，作為評價政府官員政績的標準。加快社會保障法制建設步伐，健全一套切實可行的法律政策和管理制度，逐步形成一個行政監督、財務審計和社會監督相結合的監督約束機制。建立健全農村社會養老保險立法，健全基金管理制度，保證農村養老保險基金的保值增值。同時，鼓勵城市資金、資產和資源投向農村養老服務，各地應根據實際情況，對投保檔次、投保金額進行適當調整以增強農村社會養老保險的有效性。

2.2欠發達地區養老模式的選擇

2.2.1欠發達地區的養老需求特征

（1）貧困對養老問題的挑戰。2015年末全國農村絕對貧困人口從上年的7017萬人減少到5575萬人，2015年民族八省區農村貧困人口為1813萬人，占全國的比重為32.5%，比上年（31.4%）略有增加，高1.1個百分點。廣西、貴州、云南三省區貧困人口為1430萬人，占民族八省區貧困人口的79%，主要分布在滇桂黔石漠化片區、滇西邊境山區和烏蒙山片區。環境和經濟發展的影響，大部分欠發達地區農民的收入和消費水平低，貧困人口很難依靠自身和家庭的力量養老。農村老齡人農民完全依靠土地所得來滿足養老需求。養老成本雖然低，但保障力差，還不能滿足養老基本要求。在供給側改革下必須加大社會救濟力度，建立社會救濟制度，確實落實解決農村貧困家庭養老壓力。

（2）“空巢”家庭給養老帶來的挑戰。新城鎮化建設和國家戶籍制度改革，使一批農民向城市遷移，實現“城市夢”，進一歩導致農村老齡養老問題變得更加尖銳。與此同時，大批務工農民涌入城市生活與發展，造成空巢家庭老人土地勞作困難，村鎮內部的互助潛力不可能完全解決社會養老供需之間矛盾，家庭養老和土地養老面臨的雙重挑戰，同時也提升了農村“空巢老人”承受力或老年空巢家庭的數量，迫切需要建立符合農村相適應的養老組織機構，確實解決空巢老人養老問題。

2.2.2欠發達地區養老模式的選擇

通過對欠發達地區養老需求特的分析，認為欠發達地區的養老模式不可能是一種單一的模式，而應該是兩種或者多種模式的組合，即多層次的養老模式。

第一，建立以居家為主養老模式。建立居家養老的社會責任思想體系。轉化在市場經濟的大潮和經濟結構轉型過程中，傳統的家庭養老面臨的各種挑戰。建立以家庭為主，政府財政補貼為輔的家庭社會保險養老保障機制。通過政府家庭養老制度化保障和激勵機制，充分發揮村民自治功能，加快對“老年人養老主要依靠家庭”為主宣傳方針，增強養老的法制觀念，督促家庭成員承擔贍養責任，組織開展鄰里互助。政府通過制度倫理建構，通過立法與規制手段，強調與保護老年人的受贍養權益，切實維護法律的尊嚴，對侮辱虐待老人，拒絕贍養、撫養老人情節嚴重者，要依法追究刑事責任，用制度化、法律化和道德規范引導人們尊老敬老，逐漸完善農村居家為主的養老模式。

第二，建立村鎮為主體的機構養老模式。依托行政村、較大自然村健全農村五保供養機構功能，完善農村養老服務托底的措施，將農村“空巢老人”與農村“三無”老人全部納入五保供養范圍，實施精準施策，充分發揮村民自治功能，建立以村落居民為主，家庭為輔的互助潛能養老機構，緩解村鎮“空巢家庭”的養老矛盾。要在建立“低?！斌w系上轉變扶貧養老方式，通過財政扶貧資金轉低?；鸬姆绞交I集資金來源，建立“低?！狈阵w系，提高“低?！比藛T收入，確實解決農村低保的資金來源不足的問題，切實加強農村養老服務。建立“空巢家庭”養老危機防范機制，緩解大量勞動力外出務工引發“空巢家庭”的社穩定和民族和諧。開展公辦養老機構改制試點。

第三，建立社會組織為主體的養老模式。進一步落實《中華人民共和國老年人權益保障法》，將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養老基地，收益供老年人養老；依托《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》國發〔2013〕35號文件精神，鄉鎮、村（社區）組織發揮引領作用，多層次，多渠道、多方式的拓寬資金渠道，大力引資，建設社會組織為主體的社會化養老機構，完善農村養老服務托底的措施，將所有農村“三無”老人全部納入五保供養范圍。鼓勵城市資金、資產和資源投向農村養老服務，各級政府用于養老服務的財政性資金應重點向農村傾斜。

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