福建省生態補償制度存在的問題及改善措施

黃　霖　徐　健　周迪威　徐秀珊　林曉薇

(福州外語外貿學院，福建　福州　350202)

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經濟論壇

福建省生態補償制度存在的問題及改善措施

黃霖徐健周迪威徐秀珊林曉薇

(福州外語外貿學院，福建福州350202)

福建省政府在面對現階段經濟社會的高速發展、資源與環境之間所存在的矛盾日益顯現的情況下，嘗試對建立生態補償機制進行有益探索和實踐，但由于林業生態建設具有非常典型的外部性，使得林業的發展在運行過程中需要面對許多的艱難險阻。所以，建立完善、健全的林業生態補償機制在其中發揮著重要的作用。通過借鑒其他省份對生態補償機制的一些優秀做法，提出一些有利于改善福建省生態補償制度的措施。

福建??；生態補償制度；改善措施

福建林地面積占陸地面積的65%以上。長年保持著中國大陸森林覆蓋率的桂冠。長期以來，豐富的林業資源為我們提供了豐富的燃料，纖維，木材，食物和藥物等各種各樣的產品，是福建人民生產生活的堅強后盾。然而，隨著經濟社會的快速發展，福建省林業方面也遭遇了諸如林地采礦過度，水土流失，生物多樣性破壞等各種問題。為了有效的處 理上述問題，就有必要建立健全福建省生態補償機制，把生態補償對保護福建林業生態環境的作用充分的發揮出來。

一、建立完善、健全的福建生態補償機制的意義

1.有利于快速的改善福建省經濟增長的方式、方法

從資源環境的角度上講，福建省是大陸地區森林覆蓋率最高的省份，森林資源豐富。近些年來，隨著經濟建設發展的需要，福建生態環境面臨著嚴峻的挑戰，我們只有狠抓能源的使用過程、推進節能減排，建立完善的生態補償機制，推動生態向綠色環保方向發展、循環再生發展和低碳低能耗發展，才能有效打破的資源與環境的瓶頸制約，不斷的提高經濟發展的質量與效益。2.有利于加快區域生態建設

我省立足于現階段所存在生態環境與擁有的經濟條件，著力構建良好協調發展的生態效益型、質量型經濟體系，希望通過不斷地努力奮斗，使福建省成為生態環保型，經濟發達、城鄉居環境優美舒適、自然資源可持續重復利用、人與自然和諧有序發展的省份。

3.有利于激勵生態環境保護行為

生態補償機制是通過一定的政策性手段來實行對生態保護的內外部相結合，相應的費用由生態保護成果的受益者來支付，實現對生態環境保護實施者的合理回報和增強生態產品的可持續生產與供給能力，激勵社會各界人士增加對投資生態環境保護的意愿并使生態環境的資本增值，逐漸實現對生態保護行為的個人自覺、自愿的偉大訴求和利益訴求。

二、當下福建省生態補償所存在的問題

1.缺失法律規范

在福建省從提出生態補償以來，相關部門只停留在提出問題，對改善對生態補償的最基本層面，只能在部分文獻中找到零散法律條例，并未提出一部完整有效的法律條款條例以嚴謹的通過政府手段明確對生態補償的嚴格要求以及發展方向目標，從而導致生態補償過程中無章可循、無法可依。

2.補償的范圍窄

目前福建地區生態補償的范圍較窄，僅僅局限于退耕還林、林區、礦區等地區的森林覆蓋率恢復，而并未觸及到福建省較為重點的生態型服務型地區，價格低廉甚至是無需收費的生態服務、對生態環境造成巨大損害的地區與企業之中的造成相應后果的主體并未對相關生態環境采取措施進行彌補。

3.缺乏有效的資金保障

近年來，福建省對生態補償方面資金的使用來源單一。由于長期以來人們對自然界資源的廉價獲取甚至對生態資源無償貪婪的思維方式，導致政府對生態補償資金調撥的來源僅僅由政府提供。另一方面，資金的管理也存在著極大的缺陷，資金得不到集中用于一些較大的生態區域的維護建設，而是分散的使用在各處零散的地方，從而造成資金的浪費。

4.生態補償主體單一

政府未發展社會資源，通過各司其職、各補齊償的手段，集齊生態所有能利用的社會企業、部門所有的資源，而不是僅僅定位于政府出面對生態進行補償，通過增加生態補償的主體，能充分利用社會各界的能力，更好的發展健全福建省生態補償的未來。

三、福建省生態補償的原因分析

1.政治體制不完善

生態補償管理體制脫離了實際存在的生態問題，生態管理局的領導層對生態資源合理利用后所做的相關補償僅僅只是紙上談兵，對生態補償機制的建設一直不給予重視致使各個區域難以采取更好的保護環境的措施，進而無法做好預防工作使生態環境不遭受破壞，導致生態系統難以得到平衡。中國一直以來在生態環境保護建設的投資力度還是挺令人欣慰的，但是由于政治體制還處于改善階段，對于生態補償機制的實施也是屢屢不到位，而其實施最大的阻力就是資金嚴重匱乏。

2.生態補償標準不統一

在缺乏統一的生態補償標準的前提下，致使生態補償在地域劃分界限上出現了模糊不清的現象。生態學有關理論中對于不同生態補償標準的分歧有這樣的說明：地域生態系統的差異化必然導致不同地理環境的生態服務系統，有些生態環境較好的地域具有極重要的生態服務系統，這樣的地理環境就像它們的天然屏障保護著這些區域的生態環境。而有些生態環境較差的地域必須通過開發建設才能更好的發展經濟。生態補償標準的不統一必將導致生態環境問題的出現并且得不到解決，各個區域的補償標準必將出現分歧，實施過程也會效率低下，所以便出現了生態補償范圍狹窄的問題。

3.資金投入力度的不足

保護環境與區域經濟的發展具有非常緊密的關系，一般而言，發展經濟往往是以犧牲良好的自然環境為代價，所以需要建立一個使環境受到保護的機制，這也是國家重視生態補償這一方面的原因。我國實際情況看，生態環境良好的區域往往是經濟水平低下地區，而這些區域如果開始發展，為了提高生活水平而肆意利用自然資源，又會使得生態環境遭到破壞。如果缺乏投入的大資金，這些區域就失去了恢復良好的生態環境的能力，這對生態環境而言無疑又是一大可持續性的破壞。而這一切都歸因于缺乏合理的生態補償機制。

4.主體補償對象不夠具體化

國家作為生態補償的重要投資對象，對于生態補償機制能否有效地實施至關重要。而生態補償這一主體對象卻是十分的抽象化，它并不是實實在在的物體，而是要通過一種行為來體現。但“國家是間接通過各種不同機構以及國家機關參與法律活動和有效的實現自己的功能的?！睋Q句話說，國家就像是一部機器，而這個機器只有努力運行了，它的各個程序才能正常運轉，而生態補償機制就是其中一個需要完成的任務。所以說，生態補償的實施需要國家的高度重視和大力支持。

四、改善福建省生態補償現狀的措施

1.對生態補償制度頂層設計進行加強，穩步向綜合性補償發展

總的看來，當下福建省的生態補償實踐還局限于一些基礎要素較為單一的資源補償。當然，在這些方面，有更加明確的生態保護對象、有相對單一的補償目標、利益相關方關系比較清晰，協調一致，實施起來績效更為顯著。而且，上述生態補償的實踐相互之間尚沒有形成銜接有機、匹配協調的政策格局，基本還屬于從各單項政策角度出發來設定和實施的功能分類補償。隨著經濟社會的高速發展，環境、生態因素的影響和作用越來越明顯，生態補償的影響將越來越大，生態效益也將更為全面綜合。為了適應環境的發展，我們就需要加強頂層設計，對各單項補償政策進行集成和融合。走出單一性的資源要素補償，轉而走向全方位的綜合性資源補償。

2.完善環境產權法律法規，夯實生態補償的實施基礎

當前，我國的環境保護法和資源法體系雖已較為完備，對于生態保護與建設的扶持、補償要求和操作辦法等方面在相關的法規與政策文件中都有具體內容。但當前的法規體系對這些利益主體在生態環境方面權利和責任的關系也僅限于原則性的規定。不僅如此，還存在著自愿補償要求多，強制性補償要求少等各種問題。這就造成了各利益主體在生態環境保護方面權利、義務和責任的關系難以根據法律法規去界定。

3.科學核算生態補償標準

我省目前的生態補償核算標準，存在諸多問題。比如某些利益主體為保護環境而付出的直接利益損失和間接利益損失無法得到恰當的計量。而且搞不清楚是誰補償誰、為什么補償、補償多少及如何補償。因此，健全生態補償標準體系，完善生態補償政策的任務迫在眉睫。然而，確立生態補償標準(也就是補償額度)是建立生態補償機制過程中技術含量比較高的一環。需要識別評估相關資源環境要素與價值量，計算生態保護外溢的生態效益還有額外的直接成本和機會成本。這也需要更高專業水平的生態補償標準制定者與補償政策執行者。

4.發揮公共財政在生態補償上的先導功能

眾所周知，政府主導的生態補償機制在一些涉及面廣、復雜程度高的領域具有制度優勢，比起市場主導的生態補償機制，在實施上更容易顯現出成效。所以我們在解決一些由重大工程所引起的生態補償問題時，采用政府機制比采用市場機制更有效。因為此種情況下，利益相關者眾多。通過市場機制也許會收效甚微。為了避免市場主體無止境的討價還價的困境，同時更好地做到公平效益兩手抓。就應該采用政府機制，由有關政府出面，集合各方利益訴求，使用公共財政轉移支付等方式，率先承擔起生態補償的責任，降低實施補償政策的成本，提高解決問題的效率。

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(林曉薇為本文通訊作者)

2014年國家級大學生創新創業訓練計劃項目：生態補償資本市場化途徑研究(項目編號：201413762005)