對北京產業疏解配套政策若干問題的建議

北京市政協經濟委員會聯合調研組

有序疏解北京非首都功能是落實首都城市戰略定位、推動京津冀協同發展的關鍵環節和重中之重。產業疏解是北京非首都功能疏解的先導領域和重點任務，其配套政策是產業疏解順利推進的重要支撐和制度保障。

自2014年2月26日習近平總書記視察北京并發表重要講話以來，市委、市政府堅決貫徹落實講話精神和《京津冀協同發展規劃綱要》，出臺《關于貫徹〈京津冀協同發展規劃綱要〉的意見》，把有序疏解北京非首都功能作為首要任務來抓，不斷完善《北京市新增產業的禁止和限制目錄》，加大污染擾民企業調整退出力度，積極穩妥地推動一般性制造業、區域性批發市場的調整疏解，并取得了初步成效。但隨著產業疏解工作的進一步深入，面臨的問題更多、難度更大，現有的政策作用在遞減，難以滿足疏解要求，迫切需要政府盡快完善本市產業疏解綜合配套政策，支撐和保障產業疏解工作順利進行，確保相關企業搬得出去，在承接地留得下來，并通過搬遷實現轉型升級，帶動當地經濟發展。

在疏解政策配套性、協同性方面，迫切需要加強市級層面統籌協調

盡快完善本市產業疏解相關政策，提高政策的配套性。建議充分發揮北京市推進京津冀協同發展領導小組的作用，統籌協調發改、財政、經信、商務、規劃、國土、稅務、國資、人力社保、金融等部門，并吸收專家組和企業代表參加聯席會議，在國家發改委將要出臺的《關于有序疏解北京非首都功能存量的若干政策意見》基礎上，研究制定本市產業疏解的配套政策和實施方案，提高政策集成和協同效應；建立京津冀協同發展（北京）信息服務平臺和一站式審批服務平臺，以提高產業疏解的效率；搭建京津冀三地產業轉移監測平臺，運用企業大數據方法，動態跟蹤京津冀三地企業相互投資、設立分支機構等情況，掌握三地不同類型產業轉移的進展情況，判斷三地產業轉移的趨勢，為政府決策提供相關數據支持。

制定梯次疏解的產業布局規劃，統籌郊區產業承接政策。以產業疏解為契機，推動我市產城融合發展，建議盡快制定全市產業空間布局規劃，優化區域功能定位，明確北京各類產業梯次疏解、逐級外移的方向和重點，統籌協調郊區承接中心城區產業轉移政策，盡可能將市屬骨干企業的研發和銷售環節疏解至郊區，推動大企業集團帶動郊區城鎮化發展新模式，使郊區部分地區成為承接中心城區產業疏解的重要承載地。把有序疏解非首都功能和強化首都核心功能有機結合起來，將城六區的產業資源重新進行結構性配置，做到有疏有聚，有效提升北京的產業層次和競爭力。

發揮相關法律、法規的作用，為產業疏解提供強有力的法律支持。建議將企業疏解風險評估審批權下放到區，梳理并完善已有的與拆除違章建筑和防止人口過度聚集有關的法律法規，嚴格執行限額標準，法院依法對疏解類企業涉案建立接案速審工作機制，切實加大執法力度，為產業疏解提供必要的法律支持；進一步加強規劃的嚴肅性和強制性，切實加大已有規劃實施執法力度，將依規實施情況納入對各級政府的考核指標。

加強與津冀溝通對接，推動承接地政策協同。建議會同津冀兩地，推動國家層面對三地產業疏解承接政策的統籌協調，加強對產業疏解承接的有序引導。一是會同津冀兩地圍繞集中構建“4+N”產業合作格局達成共識，重點解決承接園區“遍地開花”、產業對接不夠聚焦的問題，同時加強承接載體的統籌規劃和布局，盡快研究制定產業轉移對接合作平臺建設規劃，明確各平臺產業發展方向，引導企業向具有專業優勢的平臺集聚，實現由多方互動向集中承接轉變。二是會同津冀進一步加強集中承接地交通、水電氣熱、醫療、教育等基礎設施建設和公共服務配套，建設快速軌道交通系統，打造便捷的生活圈，努力提升承接地生活環境，全面提高承接地的承接能力，加快縮小與北京的差距，增強對疏解企業和員工的吸引力。

在疏解企業土地征收、轉讓和再開發政策方面，迫切需要分類指導與制度創新

統一規劃騰退土地和空間的用途。對疏解轉移騰退出的土地和空間，要區分不同情況實行分類指導，審慎進行利用和開發，防止過度開發出現新的人口聚集。

建議在市級層面統一對騰退土地和空間進行規劃，實行精細化管理，嚴格規劃監管。城六區企業轉移疏解后的騰退土地和空間，主要用于服務保障首都核心功能、改善居民生活條件、加強生態環境建設、增加公共服務設施和適量置換成聚人少的“高精尖”業態等五個方面。建議由規劃部門牽頭，進一步明確利用方案和操作細則，制定不同街區、地塊的控規和詳規進行補短板，推動公共服務優化和城市功能重組，政府和企業分別作為公共設施和經營設施的主體進行實施，具體實施路徑可借鑒兄弟省市對城市更新工作實行區域評估、實施計劃和土地全生命周期管理相結合的管理制度，在符合區域發展導向和相關規劃土地要求的前提下，允許用地性質的兼容與轉換。

郊區嚴格按照北京市頒布的《北京市新增產業的禁止和限制目錄》，結合自身具體情況，利用企業轉移疏解后的騰退土地，優先接納中心城區的梯度轉移項目，實現低效空間“騰籠換鳥”和傳統業態轉型升級，著力發展研發設計、總部管理、品牌營銷等產業鏈高端環節，積極培育“高精尖”產業，加快實現產業布局優化與轉型升級。

制定企業騰退土地及建筑物征收補償政策。對于企業騰退土地被政府征收，用于城市綠地、公共服務及市政基礎設施等用途，建議政府部門根據土地區位等因素，盡快制定全市統一的分類補償標準，依法合規地對搬遷企業原有土地和地上建筑物給予合理補償，以充分調動搬遷企業的積極性，加快企業搬遷進度?？煽紤]根據不同的騰退模式采取相應的補償政策：對于企業疏解到京外的，收儲土地補償費用除含區位補償、房屋成本和企業停產停業損失外，建議將企業人員分流安置、遺留問題解決等費用納入，提高相應補償標準；對于企業從城六區疏解到郊區的，建議除對原土地收儲進行適當貨幣補償外，允許采取協議出讓方式，在郊區安排一定比例的建設用地，以實現內外平衡。

出臺騰退土地調規、變性與再次開發利用政策。為減輕政府及騰退企業的負擔，增強企業疏解轉移的積極性，建議在符合北京總體規劃和相關區域詳細規劃的前提下，創新規劃土地使用分類，適當提升工業用地兼容性，向優先發展現代服務業方向傾斜。北京市可參照國務院辦公廳《關于推進城區老工業區搬遷改造的指導意見》和國務院《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》，并借鑒兄弟省市盤活存量工業用地的政策措施，允許疏解企業利用現有土地轉型發展符合首都功能定位的“高精尖”產業及服務業。

對于不改變土地使用性質、只對原有廠區、廠房改造進行轉型利用的，建議以5年為限允許企業繼續按原用途和土地權利類型使用土地；對于涉及原劃撥土地使用權轉讓或改變用途的，采取一事一議的辦法，允許符合一定條件、有土地自主開發能力的原土地權利人對其疏解騰退的全部或部分建設用地，經市政府批準采取協議出讓方式，在補足土地出讓金后，自主進行結構調整、轉型升級等適度二次開發，并將開發所得資金用于企業搬遷建廠、人員安置及解決企業歷史遺留問題等；對于整體疏解轉型區域，可探索建立由區政府主導、以原土地權利人為主體的轉型開發機制。

協調解決產業承接地新增建設用地指標不足問題。建議北京市與搬遷企業產業承接地政府進行專項對接，在以下三個方面保障搬遷企業用地指標：一是協調遷入地政府部門對疏解項目傾斜化供地，對部分重大項目及集群項目，如共建園區項目，可實施“點式供地”；二是充分利用國家及區域壓縮鋼鐵、水泥等行業產能的契機，協調遷入地政府利用老舊工業廠區用地承接搬遷項目；三是三地政府共同向國務院京津冀協同發展領導小組辦公室反映，由國土資源部對京津冀協同發展重大國家戰略的實施提供必要的土地保障。

在人員安置和人才保障政策方面，迫切需要加強人員分流政策引導和承接地人才培養

建立完善再就業管理培訓體系。建議人力社保部門加強對全市疏解企業職工再就業的管理和服務，由產業疏解引導基金出資，充分利用現有的職業教育、培訓等機構，對關停疏解過程中造成下崗的失業人員，尤其是“40、50”人員進行轉崗和創業培訓，對人力資源進行二次開發，使其掌握新的工作技能，適應新產業、新業態的需求，順利實現轉崗再就業。

出臺全市統一的疏解企業職工解除勞動合同補償和提前內部退養政策。建議由人力社保部門出臺全市統一的疏解企業職工解除勞動合同補償和提前內部退養政策，該項政策補償標準可適當高于國家出臺的相關政策。在人員分流政策方面，應體現鼓勵外遷和保障社會穩定的原則，可考慮采取政府和企業“兩家抬”的資金支持政策，財政對已完成疏解任務的企業給予一定的資金獎勵，讓疏解的企業和人員不吃虧、有好處、能發展。對于搬遷到異地的員工，允許企業在住房、子女上學、往返交通補助、異地工作補貼等方面給予一定的照顧和補償；對于不愿意去異地的員工和勞務用工人員，要針對職工內部退養、解除勞動合同補償、特殊工種提前退休等情況制定統一的政策，避免企業之間相互攀比。

打通京津冀社保、公積金異地互認政策通道。人才隊伍的穩定是遷出企業能否留得住、發展好的重要因素，目前社保、公積金等與外遷企業職工切身利益息息相關的個人保障制度不銜接，是影響企業人員外遷的一個重要原因。建議由北京市牽頭，創新性地推動京津冀三地在社保、公積金異地互認等工作。該項政策的打通，可推動企業疏解帶動人員疏解，企業遷出帶去優秀技能和管理人才，人才隊伍穩定帶動外遷企業扎根發展。

著力提高承接地人才培養能力水平。建議協調承接地政府出臺鼓勵北京的教育機構搬遷到當地或者在當地辦分校以及開展合作的相關政策，有效改善承接地投資環境；北京市應積極支持河北省在產業集中承接地加快發展職業教育培訓機構，就地培訓當地居民以滿足產業發展用工需求。

在資金政策方面，迫切需要開辟多元化融資渠道

發揮財政對產業疏解的重要支撐作用。北京作為產業疏解的主要疏解方，政府要為支持疏解投入必要的財政資金。建議：一是根據各區落實市級重大疏解項目情況、因疏解產業造成財力損失情況，研究建立市對區財政專項轉移支付支持機制。具體可選取反映各區退出一般性產業、騰退區域性市場、完成全市重點疏解任務等方面工作成效的指標，進行綜合考核評估，對完成疏解任務較好的各區給予激勵資金支持，以調動各區積極性。二是針對市屬國有企業搬遷面臨的巨額成本和職工安置問題，區分不同類別和情況，研究由政府和企業共同分擔搬遷成本和安置費用的相關政策。盡快研究出臺市屬國有企業疏解退出工作指導意見，對響應政府號召主動疏解退出的企業給予一定的資金支持。三是市級財政并積極爭取中央財政，對產業疏解過程中需要貸款的企業提供貼息補助。

搭建京津冀投融資服務平臺。建議：一是金融管理部門聯手搭建京津冀三地統一的投融資服務平臺，逐步實現三地資本市場的對接，重點推進各類創新型金融業態，加大同城化業務創新和三地同業聯動，為產業轉移對接服務。二是鼓勵區域內金融機構跨行政區參股，設立京津冀開發銀行或組建跨行政區的金融控股公司，為產業轉移合作提供融資支持。三是打通京津冀三地融資貸款的政策銜接，為企業搬遷改造、市場轉型升級提供融資服務，特別要著力解決民營企業融資難問題，研究解決企業依托北京資產實現跨地區抵押貸款問題。

設立產業疏解引導基金。為充分發揮政府在資金傾斜方面的導向作用，建議在市區兩級由財政設立產業疏解引導基金。該基金專項用于騰退土地收儲、騰退空間產業升級、騰退企業人員安置、企業和商戶按時搬遷獎勵及企業和商戶終止合同補償等方面。該基金的支出可由各區根據具體情況提出申請，由市區兩級財政根據評估進行支付。

在稅收政策方面，迫切需要調動疏解企業和承接地政府的積極性

做好稅收政策頂層設計。建議京津冀三地政府聯合向國務院京津冀協同發展領導小組辦公室反映產業疏解承接稅收相關問題，由國務院協調財政部、稅務總局、統計局等部委，抓緊研究制定統一的京津冀協同發展稅收政策，重點解決減輕疏解搬遷企業負擔、遷入地稅收分享、產值分計等現實問題，同時研究本市實行分區域差別化稅收政策的可行性，并做好宣傳和落實。

對搬遷企業實施稅收優惠政策。北京市稅務部門已經制定并發布《疏解非首都功能產業的稅收支持政策（試行）》，對疏解低端市場、關停企業及遷出企業三類情況所涉及的增值稅、營業稅、企業所得稅、房產稅、土地增值稅等11種稅費的稅收支持政策進行了明確。在此基礎上，建議暫停執行不符合首都功能定位的禁止和限制產業涉及的部分優惠政策；北京市稅務部門還要深入調查研究，及時向財政部、國家稅務總局反饋產業疏解稅收政策存在的新情況、新問題，并爭取對疏解企業在津冀購置房屋土地減免契稅、企業異地搬遷后其他與生產經營相關稅費在一定年限內進行減免等更多的稅收政策支持。

完善區域稅收分享和產值分計政策。在區域稅收分享和產值分計政策方面，建議重點落實好國家《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》，制定本市實施辦法，明確企業認定、納稅情況認定、稅收轉移分享等工作機制；并對因國家產業政策、企業主體認證等方面原因造成疏解企業只能在外地設立非獨立法人企業的，可創新性地建立非獨立法人企業在產值、投資、稅收等方面的分成政策，以調動承接地政府的積極性。

責任編輯：譚 丁