保護水土資源 改善生態環境 推進生態文明建設

姜德文

(水利部 水土保持監測中心，北京 100053)

編者按:由中共中央組織部開展的全國干部教育好課程推薦活動，經各省(自治區、直轄市)黨委組織部、中央和國家機關各部委、各人民團體、國家級干部培訓院校及高?；氐韧扑]，經中共中央組織部組織審核，最終在上千門課程中，確定了133 門課程入選全國干部教育培訓好課程。水利部有兩門課程成功入選，其中一門為姜德文教授講授的水土保持課程，現將講課文稿編發，供大家學習參考。

保護水土資源改善生態環境推進生態文明建設

姜德文

(水利部 水土保持監測中心，北京 100053)

水土保持；生態環境；生態文明；社會發展

當前中國經濟社會發展遇到了嚴重的資源環境制約，加快生態文明建設，補齊短板，是全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興中國夢的時代抉擇。水土保持是生態文明建設的重要內容，要以生態文明時代的理念、指導思想、目標為指導，創新體制機制，創造新的業績，為保護和改善生態環境、加快生態文明建設、推動經濟社會持續健康發展提供重要支撐。地方人民政府應將水、土資源保護，水土流失生態環境損害，水土保持生態效益等指標納入經濟社會綜合評價體系及政績考核；在中央部署的生態文明建設目標考核中，各級均要落實水土保持指標的考評，積極探索以水土流失影響綜合指數進行綜合考評的方法；落實水土保持法關于在水土流失重點預防區和重點治理區，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度的規定，加快推進水土保持目標責任考核，全面實施預防保護，加強江河源頭區、重要水源區和水蝕風蝕交錯區水土流失預防，充分發揮自然修復作用；加強水土流失嚴重區、生態脆弱區、貧困山區、革命老區等重點區域的水土流失治理，小流域綜合治理要與特色產業、精準扶貧緊密結合，生態清潔小流域建設要與美麗鄉村、特色小鎮建設相結合，把荒山禿嶺改變為綠水青山；劃定水土保持生態紅線并嚴格管控，強化生產建設項目水土保持監督管理，建立健全水土保持監測體系，嚴防人為活動加劇水土流失和生態損害，以信息化、現代化的手段和方法，快速高效服務于社會管理與公共服務，全面提升監管能力和水平，不斷提高水土流失防治成效。

十八大以來中央對生態文明建設作出了頂層設計和總體部署，2012年十八大確立了突出生態文明建設的“五位一體”總體布局，2013年三中全會提出加快建立系統完整的生態文明制度體系，2014年四中全會要求用嚴格的法律制度保護生態環境。2015年4月印發的《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》，明確了落實頂層設計和總體部署的時間表和路線圖，措施更具體，任務更明確；8月印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》，9月印發了《生態文明體制改革總體方案》。2016年中央制定了《生態文明建設目標評價考核辦法》《綠色發展指標體系》《生態文明建設考核目標體系》，以生態文明為標志的發展時代已經全面開啟。2015年10月國務院批復了《全國水土保持規劃(2015—2030年)》，要求水土保持要為保護和改善生態環境、加快生態文明建設、推動經濟社會持續健康發展提供重要支撐；2015年經中央同意，國務院印發了《生態環境監測網絡建設方案》。在新形勢下，水土保持工作應緊跟時代要求和步伐，開拓創新，為生態文明建設作出新的重要貢獻。

1 經濟社會發展面臨的資源環境問題

1.1 經濟社會發展面臨嚴重制約

當前我國經濟社會發展遇到了嚴重的資源環境制約，突出表現在[1]：一是資源約束趨緊(如耕地、淡水人均占有量只相當于世界平均水平的43%、28%)；二是環境污染嚴重(如大氣、水、土壤污染問題比較突出，全國74個大城市空氣質量超標占96%，大江大河Ⅳ類以上水質占28%，耕地受污染1 000萬hm2、耕地退化四成多)；三是生態系統退化(如森林總量不足，草原退化、水土流失、荒漠化等問題嚴峻，全國中度以上生態脆弱區占國土面積的55%，全國生態整體惡化趨勢尚未得到根本遏制)。中央指出,發展與人口資源環境之間的矛盾日益突出，已成為經濟社會可持續發展的重大瓶頸制約。一方面是資源環境瓶頸制約加劇，特別是環境承載能力已達到或接近上限，另一方面是生態文明建設總體滯后于經濟社會發展。

1.2 我國水土流失狀況及其危害

我國水土流失面積大、范圍廣，全國水土流失面積達到295萬km2。我國水土流失強度大、侵蝕重，年均侵蝕總量41.5億t[2]。造成和加劇水土流失最突出的原因是各類生產建設活動。

水土流失危害主要有5個方面[3]：①導致土地退化(土層變薄、肥力下降、草原“三化”、土地沙化)、耕地減少、可利用土地喪失，威脅國家糧食安全。我國每年因水土流失損失耕地約6.7萬hm2，而在自然情況下形成1 cm厚的土壤一般需要400年，可見水土流失對土地資源的影響很大。②導致江河湖庫淤積，加劇洪澇災害，對我國防洪安全構成巨大威脅。黃土高原年輸入黃河泥沙16億t，其中4億t淤積在下游河床，河床平均每年抬高8～10 cm，形成“地上懸河”。全國8萬多座水庫年均淤積16.24億m3。③水源涵養能力下降，加劇干旱缺水，影響水資源開發利用，威脅飲水安全。由于水土流失，涵養水源的生態空間大面積減少，土層變薄，植被減少，土壤蓄水能力降低，因此人畜飲水困難的地區大多數是水土流失嚴重地區。④惡化生存環境，加重面源污染，影響國家生態安全。森林破壞，草場退化，土地沙化，山洪、泥石流、沙塵暴災害加劇。流失的水土將面源污染物帶入水體，加劇了水源污染。河流湖泊萎縮，野生動物棲息地消失，生物多樣性降低。⑤水土流失是山丘區經濟社會發展的主要制約因素之一，加劇貧困。我國76%的貧困縣、74%的貧困人口生活在水土流失嚴重區。水土流失制約山丘區全面實現小康目標。

1.3 城市化、工業化過程中出現的新問題

在城市化、工業化過程中，由于忽視了城市水、土資源保持和城市生態保護，又引發了新的問題[4]，越來越多的城市陷入了“城市內澇”“城市霧霾”“城市熱島”等危害之中，并有進一步加劇的風險。據建設部對國內351個城市排澇能力的調研結果，有62%的城市發生過不同程度的內澇。城市化建設過程中，以攤大餅的模式擴展城市，大量地表被硬化、河湖水系被占壓，導致地表徑流劇增，各類建設工地泥沙隨雨水進入城市排水系統，堵塞管網，引發和加重了城市內澇。同時，城市工地密集，土方開挖作業面大，裸露施工，遇風揚塵四起，加劇了城市霧霾。據中國科學院、北京大學研究，風沙揚塵占PM 2.5的10%～20%，最高達50%。

1.4 補短板解決當前突出問題

生態文明建設總體滯后于經濟社會發展，是我們發展中的突出短板[5]。中央要求破解資源、環境瓶頸制約，實現再發展，明確指出加快生態文明建設是加快轉變經濟發展方式、提高發展質量和效益的內在要求，是堅持以人為本、促進社會和諧的必然選擇，是全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興中國夢的時代抉擇，是積極應對氣候變化、維護全球生態安全的重大舉措。

習近平總書記在中央政治局大力推進生態文明建設集體學習上指出，30多年的快速發展沒有處理好經濟發展同生態環境保護的關系，以無節制消耗資源、破壞環境為代價換取經濟發展，導致能源資源、生態環境問題越來越突出，已經接近或超過資源環境承載能力的極限，發展的空間和后勁將越來越小。我們在生態環境方面欠賬太多了，如果不從現在起就把這項工作緊緊抓起來，將來會付出更大的代價。生態環境保護是功在當代、利在千秋的事業。要清醒認識保護生態環境、治理環境污染的緊迫性和艱巨性，清醒認識加強生態文明建設的重要性和必要性。要以對人民群眾、對子孫后代高度負責的態度，真正下決心把環境污染治理好、把生態環境建設好，努力走向社會主義生態文明新時代，為人民創造良好的生產生活環境[6]。

1.5 水土保持是生態文明建設的基礎和重要內容

水土保持的要務是保護水土資源、改善生態環境。水是生命之源，土是生存之本，水土資源是人類賴以生存和發展的基本物質條件，是經濟社會發展的基礎資源和戰略資源。中國科學院原副院長孫鴻烈院士指出：水土流失是各類生態退化問題的集中反映，抓住水土流失防治問題就抓住了生態建設的關鍵[7]。中央指出國土是生態文明建設的空間載體，保持水土資源是生態文明建設的基本條件和基礎。因此，水土保持是生態文明建設的一項重要工作。國務院對《全國水土保持規劃(2015—2030年)》的批復中，也明確要求水土保持要為保護和改善生態環境、加快生態文明建設、推動經濟社會持續健康發展提供重要支撐。

2 生態文明新時代的發展理念與要求

2.1 十八大開啟生態文明新時代

2012年黨的十八大開啟了中國生態文明的新時代[8]。

(1)“五位一體”。十八大確立了把生態文明融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程的“五位一體”總布局，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。

(2)國策方針。堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針。

(3)發展模式。著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。

(4)生態目標。從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，為人民創造良好的生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻。

推進生態文明的四大舉措：一是優化國土空間開發格局；二是全面促進資源節約；三是加大生態系統環境保護；四是加強生態文明制度建設。

2.2 十八屆三中全會全面深化改革

2013年十八屆三中全會作出了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，就進一步深化改革、加強生態文明建設作出了決定[9]。

(1)改革。緊緊圍繞美麗中國生態文明，完善國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制。

(2)考評。糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，政績考核中加大資源消耗、環境損害、生態效益等指標權重。

(3)紅線。劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，劃定生態保護紅線，建立資源環境承載能力監測預警機制，對水土資源、環境容量超載區域實行限制性措施；建立生態環境損害責任終身追究制。

(4)補償。實行資源有償使用制度和生態補償制度，生態環境損害的賠償制度，依法追究刑事責任。

(5)監測。及時公布環境信息，健全舉報制度，加強社會監督。

2.3 十八屆四中全會全面推進依法治國

2014年十八屆四中全會作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確要依法推進生態文明建設[10]。

(1)用嚴格的法律制度保護生態環境，約束開發行為，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。

(2)制定完善生態補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態環境保護等法律法規，促進生態文明建設。

(3)依法強化損害生態環境等重點問題治理。

2.4 十八屆五中全會確立新的發展理念

2015年十八屆五中全會作出了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，要求以五大發展理念統領中國“十三五”的發展[11]。

(1)小康社會新的要求。生態環境質量總體改善；生產方式和生活方式綠色、低碳水平上升；能源資源開發利用效率大幅提高，能源和水資源消耗、建設用地、碳排放總量得到有效控制，主要污染物排放總量大幅減少；主體功能區布局和生態安全屏障基本形成。

(2)五大發展理念。確立了以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念統領中國的“十三五”發展。

(3)綠色發展。綠色發展是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現。必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持可持續發展，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。

2.5 《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》印發

2015年4月《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》印發，要求全面推進生態文明建設[5]。

(1)總目標。資源節約型和環境友好型社會建設取得重大進展，主體功能區布局基本形成，經濟發展質量和效益顯著提高，生態文明主流價值觀在全社會得到推行，生態文明建設水平與全面建成小康社會目標相適應。

(2)資源環境。進一步優化國土空間開發格局，資源利用更加高效，把破解資源瓶頸約束、保護生態環境作為首要之策，節約集約利用水、土地、礦產等資源，加強全過程管理，大幅降低資源消耗強度。生態環境質量總體改善，加快生態安全屏障建設，繼續推進京津風沙源治理、黃土高原地區綜合治理、石漠化綜合治理，開展沙化土地封禁保護試點。加強水土保持，因地制宜推進小流域綜合治理。

(3)重大制度?；拘纬稍搭^預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態文明制度體系，自然資源資產產權和用途管制、生態保護紅線、生態保護補償、生態環境保護管理體制等關鍵制度建設取得決定性成果。

(4)生態紅線。嚴守三條線(資源消耗上線、環境質量底線、生態保護紅線)，生態紅線(重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區)做到三個不(生態功能不降低、面積不減少、性質不改變)，對資源環境承載能力進行監測、預警，實行超載區限批。

(5)政績考核。把資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展綜合評價體系，大幅增加考核權重，強化指標約束，不唯經濟增長論英雄。根據區域主體功能定位，實行差別化的考核制度。

(6)責任追究。對違背科學發展要求、造成資源環境生態嚴重破壞的要記錄在案，實行終身追責；對不顧資源和生態環境盲目決策、造成嚴重后果的，追究領導責任；對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的，追究監管責任。

(7)監測監管。加強生態文明綜合評價指標體系(含水土流失)統計監測核算能力建設，提升信息化水平，提高準確性、及時性，實現信息共享；利用衛星遙感等技術手段，對自然資源和生態環境保護狀況開展全天候監測，健全覆蓋所有資源環境要素的監測網絡體系；定期開展全國生態狀況調查和評估，加大各級政府預算內投資等財政性資金對統計監測等基礎能力建設的支持力度；對各類環境違法違規行為“零容忍”，加大查處力度，嚴厲懲處違法違規行為。

(8)社會環境。把生態文明教育作為素質教育的重要內容，納入國民教育體系和干部教育培訓體系；加強資源環境國情宣傳，普及生態文明法律法規、科學知識；利用輿論監督，報道先進典型，曝光反面事例；及時準確披露各類環境信息，擴大公開范圍，保障公眾知情權，維護公眾環境權益。健全舉報、聽證、輿論和公眾監督等制度，構建全民參與的社會行動體系。

2.6 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》

2015年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》，明確了責任追究的具體規定[12]。

(1)責任主體。地方各級黨委和政府對本地區生態環境和資源保護負總責，黨委和政府主要領導承擔主要責任。中央和地方有關部門按照職責分別承擔相應責任。

(2)黨政領導。致使本地區生態環境和資源問題突出或者任期內生態環境狀況明顯惡化的；突破資源環境生態紅線、城鎮開發邊界，不顧資源環境承載能力盲目決策造成嚴重后果的；本地區發生嚴重環境污染和生態破壞事件，或者對嚴重環境污染和生態破壞(災害)事件處置不力的；等等。

(3)分管領導。不符合政策法規，審批、建設或者投產的；對分管部門違反生態環境和資源行為監管失察、制止不力甚至包庇縱容的；對嚴重環境污染和生態破壞事件組織查處不力的；等等。

(4)有關部門。批準規劃或者項目違反生態環境和資源方面政策法規的；不按規定對執行情況進行監督檢查，對發現或者群眾舉報的嚴重破壞生態環境和資源的問題，不按規定查處的；等等。

(5)干預執法。限制、干擾、阻礙生態環境和資源監管執法工作的；干預、插手建設項目，致使不符合政策法規的建設項目得以審批、建設或者投產的；指使篡改、偽造生態環境和資源方面調查及監測數據的；等等。

2.7 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態文明建設目標評價考核辦法》

2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態文明建設目標評價考核辦法》[13]、《生態文明體制改革總體方案》，明確了生態文明建設目標評價考核的方式、主體、對象、內容、時間及結果應用、組織協調、能力保障等，作出6個方面共21條具體規定。生態文明建設目標評價考核實行黨政同責，采取年度評價和5年考核相結合的方式。年度評價按照《綠色發展指標體系》實施，主要評估各地區生態文明建設進展的總體情況，引導各地區落實生態文明建設相關工作，每年開展一次；5年考核按照《生態文明建設考核目標體系》實施，主要考核國民經濟和社會發展規劃綱要確定的資源環境約束性指標，以及黨中央、國務院部署的生態文明建設重大目標任務完成情況，強化省級黨委和政府生態文明建設的主體責任，每個五年規劃期結束后開展一次。

綠色發展指標體系包括資源利用、環境治理、環境質量、生態保護、增長質量、綠色生活、公眾滿意度等7個方面共56項評價指標，采用綜合指數法測算生成綠色發展指數，衡量地方每年生態文明建設的進展情況；考核目標體系以“十三五”規劃綱要確定的資源環境約束性目標為主，包括資源利用、生態環境保護、年度評價結果、公眾滿意度、生態環境事件等5個方面共23項考核目標。

2.8 中央一號文件對水土保持的要求

2011年中央一號文件《關于加快水利改革發展的決定》[14]要求，搞好水土保持，實施國家水土保持重點工程、重要生態區保護與修復，大力開展生態清潔小流域建設。強化生產建設項目水土保持監督管理，建立健全水土保持補償制度。嚴格執行水土保持方案制度。

2012年中央一號文件《關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》[15]要求，加大國家水土保持重點建設工程實施力度，加快坡耕地整治步伐，推進清潔小流域建設。強化水土流失監測預報和生產建設項目水土保持監督管理。

2.9 習近平總書記重要講話

十八大以來，習近平總書記關于建設生態文明、維護生態安全的講話、論述、批示超過60次，關于生態文明建設的重要論斷[16]有：①既要金山銀山，也要綠水青山，綠水青山就是金山銀山。生態環境與經濟發展的關系認識經過了三個階段：第一階段用綠水青山去換金山銀山；第二階段既要金山銀山，但是也要保住綠水青山；第三階段綠水青山可以源源不斷地帶來金山銀山，綠水青山本身就是金山銀山。②生態興則文明興、生態衰則文明衰。③良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。建設生態文明是關系人民福祉、關系民族未來的大計。④保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力。要把生態環境保護放在更加突出位置，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境。

習近平總書記關于長江經濟帶的重要講話指出，長江、黃河都是中華民族的發源地和搖籃。要堅持生態優先、綠色發展，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置、優先選項，實施好水土流失及巖溶地區石漠化治理、水土保持、生態保護修復等工程，增強水源涵養、水土保持等生態功能。

習總書記關于水土流失及綜合治理的講話：①如果破壞了山、砍光了林，也就破壞了水，山就變成了禿山，水就變成了洪水，泥沙俱下，地就變成了沒有養分的不毛之地，水土流失、溝壑縱橫。②山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態修復必須遵循自然規律，由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的。

習總書記2017年5月在中央“綠色發展”集體學習班上指出，推動形成綠色發展方式和生活方式，是發展觀的一場深刻革命。要讓良好生態環境成為人民生活的增長點，成為經濟社會持續健康發展的支撐點，成為展現我國良好形象的發力點。

3 水土保持新舉措促進生態文明建設

3.1 全面落實黨中央、國務院工作部署

3.1.1 國務院批復《全國水土保持規劃(2015—2030年)》

2015年10月國務院正式批復的《全國水土保持規劃(2015—2030年)》[17]，明確了對水土保持工作的總體要求、總體目標、主要任務和任務分工等。

(1)總體要求。認真落實黨中央、國務院關于生態文明建設的決策部署，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，堅持預防為主、保護優先，全面規劃、因地制宜，注重自然恢復，突出綜合治理，強化監督管理，創新體制機制，充分發揮水土保持的生態、經濟和社會效益，實現水土資源可持續利用，為保護和改善生態環境、加快生態文明建設、推動經濟社會持續健康發展提供重要支撐。

(2)總體目標。到2020年，基本建成水土流失綜合防治體系，全國新增水土流失治理面積32萬km2，年均減少土壤流失量8億t；到2030年，建成水土流失綜合防治體系，全國新增水土流失治理面積94萬km2，年均減少土壤流失量15億t。

(3)主要任務。①全面實施預防保護，重點加強江河源頭區、重要水源地和水蝕風蝕交錯區水土流失預防，充分發揮自然修復作用，加強封育保護和封禁管護，實施嚴格的生產建設項目和活動管制，防止過度放牧，禁止毀林毀草開墾、無序采礦等行為，堅決保護原生態、原地貌植被，從源頭上嚴控人為水土流失和生態破壞。②在水土流失地區開展以小流域為單元的綜合治理，在重要水源地積極推進生態清潔小流域建設，在坡耕地相對集中區域實施坡耕地綜合治理，在侵蝕溝相對密集區域開展專項綜合治理。③建立健全水土保持法律法規體系，強化監督管理，推進信息化建設，提高監管效能，提升政府公共服務及社會管理能力。④完善水土保持監測體系，構建布局合理、技術先進的監測網絡和信息系統，實現動態實時監控，進一步提升科技水平。⑤將水土保持知識納入國民教育體系，強化宣傳引導，加強社會監督，增強全民水土保持意識，有效控制人為水土流失[18]。

(4)任務分工。國務院要求各省(自治區、直轄市)人民政府要按照《全國水土保持規劃(2015—2030年)》確定的目標任務，加強組織領導，落實責任分工，加大支持力度，完善政策措施，切實推進本區域水土保持工作。國務院有關部門和單位要根據職責分工，密切配合，在規劃計劃編制、政策實施、項目安排等方面予以積極支持。水利部要牽頭做好《全國水土保持規劃(2015—2030年)》的組織實施工作，加強跟蹤監測、督促檢查和考核評估，認真研究解決實施中出現的問題，并將工作進展情況每年向國務院報告。

3.1.2 國務院印發《生態環境監測網絡建設方案》

2015年國務院辦公廳印發的《生態環境監測網絡建設方案》[19]，明確水土保持作為國家生態環境監測網絡的重要組成部分，應根據中央要求，全面實施監測網絡建設。

(1)總體目標。建成“天地一體、上下協同、信息共享”的生態環境監測網絡，實現系統互聯、數據共享，使監測預報預警、信息化能力和保障水平明顯提升。

(2)生態監測。實現生態環境監測全覆蓋、重要生態功能區全天候監測。建設生態保護紅線監管平臺。

(3)大數據平臺。建設傳輸網絡與大數據平臺，通過大數據關聯分析，為生態環境保護決策、管理和執法提供支持。

(4)聯動機制。監測與監管協同聯動，監測評價為考核問責提供支持。

(5)生態監測體系。建設“天地一體化”的生態遙感監測系統，通過國產高分遙感衛星、無人機進行遙感監測、地面生態監測。

(6)監測數據集成。各級有關部門實現生態狀況監測數據有效集成、互聯共享，國家和地方建立共享機制。

(7)監測機構監管。嚴格按照法律法規和技術規范開展監測，健全并落實監測數據質量控制與管理制度，對監測數據的真實性和準確性負責。明確了監測數據弄虛作假行為(監測機構、黨政領導指使)處理辦法。

(8)體制機制改革。省級以下環保機構垂直管理，開放監測市場(社會監測機構參與企業監測、監測點第三方運維、生態環境損害評估監測、環評影響現狀監測等)。公益性監測推進政府購買服務，監測站第三方運維。

3.2 落實水土流失防治主體責任，盡職履責

根據水土保持法的規定及中央文件要求，地方各級人民政府應承擔起防治水土流失的主體責任[20-21]，主要有7個方面的規定：①縣級以上人民政府應當加強對水土保持工作的統一領導，將水土保持工作納入本級國民經濟和社會發展規劃，對水土保持規劃確定的任務，安排專項資金，并組織實施。②國家在水土流失重點預防區和重點治理區，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度。③各級人民政府及其有關部門應當加強水土保持宣傳和教育工作，普及水土保持科學知識，增強公眾的水土保持意識。④縣級以上人民政府對水土保持工作中成績顯著的單位和個人給予表彰和獎勵。⑤縣級以上人民政府應當保障水土保持監測工作經費。⑥縣級以上人民政府應劃定并公告水土流失重點預防區和重點治理區，縣級以上地方人民政府應劃定并公告崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區，省級人民政府應劃定并公告禁止開墾陡坡地的范圍。⑦地方各級政府應當加強對取土、挖砂、采石等活動的管理，預防和減輕水土流失。

3.3 高位推進水土保持生態文明建設

3.3.1 經濟社會發展綜合評價中落實資源環境指標的要求

中央要求把資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展綜合評價體系，大幅增加考核權重，強化指標約束[5]。地方政府應將水、土資源保護，水土流失生態環境損害，水土保持生態效益等指標納入綜合評價體系及政績考核。根據中央生態保護紅線要求，應明確將“轄區內水土流失面積不增加，水土流失強度不加劇，水土保持功能不降低”[22-23]作為水土保持生態保護的紅線進行考評。

3.3.2 生態文明建設目標考核中落實水土保持指標的考評

在中央部署的生態文明建設年度進展情況及5年目標考評中[24]，已明確將“新增水土流失治理面積”納入考評指標。從水土保持法及中央部署的地方政府水土保持目標任務看，水土保持任務不僅新增水土流失治理一項，而且涉及到預防保護、重點治理、監督檢查、監測監控等[25]。因此，建議以“水土流失影響綜合指數”[26]這一綜合性指標進行考評，以促進地方政府及相關部門全面履行法定職責及中央的總體部署。

3.3.3 依法落實水土保持目標責任考核

水土保持法明確規定，國家在水土流失重點預防區和重點治理區，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度[20]。水利部2017年印發了《關于加快推進水土保持目標責任考核的指導意見》[27]，要求2017年底前各省(自治區、直轄市)出臺考核辦法，2018年起對重點防治區的市、縣人民政府進行水土保持目標考核?？己藘热葜饕ㄋ亮魇討B變化及消長狀況、水土保持規劃確定的目標任務完成情況、改革任務落實情況等?？己酥笜税陀^性指標與主觀性指標兩類，應做到可量化、可測定、可操作?？己酥笜嗽瓌t上應包括水土流失面積、水土流失強度、新增水土流失治理面積、水土保持法制建設、監督管理、綜合治理、監測等。具體考核指標體系由各省(自治區、直轄市)確定。

根據考核等級，采取通報表揚和批評、約談、限期整改等措施，并將考核結果納入生態文明建設目標評價考核、黨政領導班子和領導干部綜合考核評價。

3.4 新形勢下水土保持工作的重點任務

3.4.1 加強預防保護[28]

(1)預防保護。重點加強江河源頭區、重要水源地和水蝕風蝕交錯區，以及重點生態功能區的預防保護，貫徹節約優先、保護優先的理念，堅持預防為主、保護優先的方針，最大限度地保護其水土保持功能。

(2)生態修復。加大水土保持生態修復力度，依靠生態自我修復能力促進大面積植被恢復，減輕水土流失強度。

(3)重點建設。大力開展生態清潔小流域建設，防控面源污染，保護河流水質。與美麗鄉村建設相結合，讓越來越多的小流域成為特色村、休閑度假村的亮麗風景。

(4)紅線管控。劃定水土保持生態保護管制紅線，限制生產建設項目和活動。根據中央劃定生態保護紅線文件[29]，包括具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定等功能的生態功能重要區域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域。要求2017年底前，京津冀區域、長江經濟帶沿線各省(直轄市)劃定生態保護紅線；2018年底前，其他省(自治區、直轄市)劃定生態保護紅線。

(5)分類指導。制定優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區水土保持準入條件、管控措施[30]。

3.4.2 推進綜合治理

(1)系統治理。山水林田湖草是一個生命共同體，以小流域為單元的山水田林路綜合治理要形成綜合防護體系。

(2)生態屏障。以大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點生態功能區為重要支撐，以點狀分布的國家禁止開發區域為重要組成，促進國家“兩屏三帶”[31](青藏高原生態屏障、黃土高原—川滇生態屏障，東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶)生態安全戰略格局建設。

(3)重點工程。加強西北黃土高原、東北黑土地、西南石漠化地區，以及坡耕地和侵蝕溝集中區域的專項治理。

(4)特殊區域。加大貧困地區、革命老區水土流失治理力度，促進精準扶貧。

(5)助力發展。治理水土流失與發展特色產業結合，為優質高效產品提供綠色、無公害的條件和環境，促進脫貧致富。

3.4.3 強化監督管理

(1)完善法制。完善水土保持法律法規、地方條例，水土保持補償費辦法，依法劃定水土流失重點預防區和重點治理區，劃定水土保持生態保護紅線。

(2)底線責任。將“水土流失面積不擴大、強度不加劇，水土保持功能不降低”作為考核底線。

(3)依法許可。嚴格生產建設項目水土保持方案審批，重點落實棄渣場水土流失防治及安全責任，加強對生產建設項目水土保持設施的驗收監督。對水土流失嚴重、生態脆弱、重要生態功能區的項目實行嚴格管制[32]。

(4)強化監管。加強事中事后監管，全面跟蹤檢查，落實整改責任，違規處罰。

(5)分類管理。根據建設項目所屬類別的水土保持影響程度(分為極嚴重、嚴重、一般、較輕微和輕微五級)、區域水土保持敏感性(分為極敏感、敏感、輕度敏感三級)，以及項目征占地、土石方挖填等特點，將生產建設項目分為A、B、C三類，分類對其水土保持方案編制及審查審批、后續設計、水土保持監理、水土保持監測、驗收等實施不同的管理方式，實現科學管理、分類指導，提升管理效能[33-34]。

3.4.4 推進監測與信息化

(1)支撐目標。水土保持監測要支撐水土保持規劃實施、政府目標考核、宏觀決策、公眾服務，監測評價要與開發管控、監督執法、考核問責實現聯動[35-37]。

(2)能力建設。加快監測網絡體系、監測評估體系和監測技術標準體系建設，積極推進衛星遙感、無人機監測等高新技術在監控中的應用。

(3)監管示范。在全國開展水土保持重點治理工程“圖斑精細化管理”，生產建設項目“天地一體化”動態監控示范與推廣[38]。

(4)信息系統。加快水土保持監督管理、綜合治理、監測評價系統的部署與使用，上下協同，信息共享。為全面提升監管能力與水平提供保障[39]。

3.4.5 水土保持社會服務工作[40]

(1)宣傳與教育。把水土保持知識納入國民教育體系，強化宣傳引導，加強社會監督，增強全民水土保持意識。

(2)示范區建設。推進國家水土保持生態文明工程、水土保持科技示范園、科普教育基地建設。

(3)社會服務體系。建立和完善市場信用評價機制、守信激勵與失信懲戒機制，有序推進方案評審、驗收評估技術服務的政府購買。

(4)廉政風險防控。加強審查審批、行政執法、招標投標、工程建設、資金使用、評估評價等領域的廉政風險防控。

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姜德文(1959—)，男，內蒙古阿拉善左旗人，教授級高級工程師，博士，享受國務院政府特殊津貼專家，水利部“5151人才工程”部級人選，水利部綜合事業局首席專家，長期從事水土保持項目管理、監測和技術咨詢工作。

2017-09-30

(責任編輯 張培虎)

S157

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1000-0941(2017)11-0003-08