論英國金融監管改革及其對我國的啟示

摘 要：2008年由美國次貸危機引起的金融危機席卷全球，英國金融市場也遭受了很大的打擊。應對金融危機，英國政府積極采取了各項措施來挽救金融市場，同時也在反思造成此次危機的原因。此次經歷讓英國認識到本國的金融監管存在組多問題，因此英國對金融監管制度進行了改革，將原有的單一的統一監管模式轉變為雙峰監管模式。這種監管模式旨在強化宏觀審慎監管，防范金融系統的風險并保護金融市場穩定健康地發展。這次危機并沒有對我國造成多大的影響，但這并不意味著我國金融監管體系是完備的，中國的金融監管體系仍需改革。而英國此次改革所得到的經驗有很多值得我國借鑒。

關鍵字：金融監管；系統風險；宏觀審慎；金融穩定；監管改革

1 改革前的英國金融監管系統及其在危機中暴露的問題

1997年之前，英國金融監管主要是以自律監管為主，政府則按照金融機構的類別進行輔助性監管。1997之后英國金融監管模式逐漸轉變為統一的監管模式，尤其是2000年《2000年金融服務與市場法》的頒布，標志著英國從自主監管模式轉變為法律監管模式。這部法律規定了金融監管的目標和原則[1]，同時還設立了一個依其授權設立并獨立運行的非政府機構——金融服務局（FSA），以取代之前幾個金融監管機構的監管職能。其監管目標清晰明確地規定在條文當中，這不僅為英國的金融監管提供標準，也使得法律監管比以往更容易執行，并且這部法律也是考量金融服務局行為的重要依據。此時金融服務局成為了英國單一的金融監管機構，由其承擔著監管整個金融行業的職責，包括宏觀領域和微觀領域。

在這次金融危機中，英國政府不得不向幾家銀行提供緊急貸款來幫助它們度過此次金融危機提供的救助規?？涨癧2]。根據世界銀行統計的數據，英國政府此次為其本國金融產業提供的救助資金總計多達1.2億英鎊，救助金額要高于其他國家[3]。這表明英國金融行業受全球性金融危機的影響巨大。而英國金融監管缺失也在此次危機中暴露出來。第一，金融服務局的承擔著對整個的英國金融系統進行監管的職責，包括大到投資銀行小到金融咨詢師等方面的一切行為。金融危機中揭露出來的一個重要問題就是監管權力過度集中于一個統一的監管機構。同屬于金融服務局的審慎監管和行為監管之間存在著利益沖突，宏觀監管常常會被忽視，因此金融系統風險無法得到重視和有效的防范。第二，負責維持金融市場穩定的英格蘭銀行，僅具有有限的幾項監管工具，而無法有效完成其職責，其在金融危機中應有的作用不能發揮出來。第三，英國政府不夠重視宏觀金融監管領域，沒有任何政府部門被授權監管整個金融市場和維持金融行業穩定同時監管系統風險。第四，在微觀領域方面，金融服務局的審慎監管也存在問題。在金融危機爆發前，金融服務局對系統風險進行預判時，過度依賴所謂的規則勾選框，而并沒有更加深入的分析研究系統風險。第五，金融服務局作為單一的監管機構，權利過于集中，且監管單一，沒有其他同級的監管者與其相互制衡時，容易滋生官僚作風并且效率低下。且當金融服務局在金融危機中無法及時發現金融行業存在的問題時，沒有其他同級的監管機構能履行職能并填補它的缺失。第七，金融危機爆發時，各個金融監管部門（財政部、英格蘭銀行和金融服務局）之間缺乏有效的協調合作機制，且相互推卸責任，使得英國政府不能及時有效地應對金融危機。

2 金融危機后英國金融監管改革的內容及其特點

（一）英國金融監管改革的內容

金融服務局在金融危機中對金融系統的監管失敗，使得英國政府決定重構金融監管體系。在這次改革中，英國政府廢除了單一的監管機構金融服務局，取而代之的是一種包含宏觀審慎監管機構和金融市場行為監督機構兩個獨立監管機構的雙峰監管模式。英國從《2009 年銀行法》開始重建英國的金融監管制度。這部法律規定了規定（1）英格蘭銀行。英格蘭銀行作為中央銀行和貨幣管理局負責維護和加強金融系統穩定，并與其他金融監管機構（包括英國財政部、審慎管理局和金融行為管理局）一起對英國金融系統進行監管[4]。（2）金融穩定委員會。在英格蘭銀行下建立金融穩定委員會以維護金融市場穩定，處理可能危及整個金融系統穩定及危機更廣泛的經濟體系的系統性風險。此外還包括建立特別處理機制、加強金融相關部門權力以及改善金融服務補償機制等核心內容。（3）審慎監管局。隸屬于英格蘭銀行的獨立監管機構審慎監管局主要負責促進其所監管的機構安全穩定的運行，確保被監管機構的商業活動不會對英國金融系統穩定性造成不良后果，同時減少被監管者的破產給金融系統的穩定性造成不利影響。（4）金融行為管理局。金融行為管理局主要負責對金融行業及市場的監管。金融行為管理局作為一個統一的行為監管者將監管所有金融服務的消費者，同時也對審慎監管局管理范圍之外的金融公司有責任進行審慎監管。（5）金融監管機構間的協調合作機制。英格蘭銀行、財政部、審慎監管局以及金融行為管理局相互協作履行各自的職能。審慎監管局和金融行為管理局采取適當的措施配合英格蘭銀行實現其維持金融系統穩定的目標。英國改革后的金融監管模式分為宏觀監管領域和微觀監管領域兩部分，金融政策委員會主要從事宏觀領域的監管；微觀監管領域，成立了審慎監管局和金融行為管理局，兩個機構互相獨立監管。

（二）英國金融監管改革的特點

英國此次金融監管的改革是應對金融危機所暴露出來的問題而進行的，從單一的監管模式向雙峰監管模式的轉變從一定程度上確實能改善金融監管的效率實現監管目標。因果此次改革的優越性體現在：（1）對監管目標更加重視。雙峰監管模式下，各個監管機構是以監管目標的不同來建立的，因此各個監管機構能根據自身的監管目標來提高自身的監管技術，以便更好地實現其監管目標。（2）對監管機構之間相互協調的重視。英國此次金融監管改革的亮點就是金融監管機構之間的協調與合作，《2012年金融服務法》里就有對金融監管機構的協作責任予以明確規定。（3）更加強調宏觀審慎監管和系統的穩定性。重視宏觀審慎是各國應對金融危機后所達成的共識。英國此次金融監管改革也加強了宏觀審慎監管，主要是由金融政策委員會負責。英格蘭銀行則負責監管金融系統的穩定性。（4）加強金融消費者利益保護的力度。金融消費者在此次的金融危機中也損失慘重，且無法得到相應的救濟和補償。為了提高金融消費者對金融市場的信心，在加強監管的同時必須提高保護金融消費者利益的力度。金融行為管理局則承擔了保護消費者利益職責。

3 我國金融監管制度存在的風險

這次的全球性金融危機對中國影響比較小，有學者認為我國之所以能在此次金融危機中免受嚴重沖擊的原因在于一方面是我國的金融市場相對較為封閉，未能與國際金融市場融合；另一方面則是我國的金融監管制度有較強的抵御風險的能力[5]。雖然，分業監管制度與我國當前的金融行業相適應，但是，我國能夠在這次的金融危機中免遭重創的原因是中國金融行業較為封閉，并未對外完全開放，且金融市場過于嚴格的行政監管，使得我國金融市場并未完全與國際金融市場融合。因此，其避免了全球金融危機的擴散和滲透。因此，在肯定我國在金融監管方面取得的成就是，還要重視我國在金融監管方面存在的問題。

（一）金融法律制度不夠健全。已經初步建成，隨著中國金融市場發展迅速，以及金融市場的不斷創新，當前中國已經初步建成的的金融監管法律體系并不能對金融市場進行有效監管，中國有越來越多重要的金融法律問題急需解決。尤其是2014年全國人民代表大會上，李克強總理所提到的包括影子銀行、金融產品違約、政府債務以及系統性金融風險等金融問題，因此急需出臺的相關的法律法規以解決這些問題。（二）忽視宏觀審慎監管，對系統風險的監管力度不強。各國在這次的金融危機后達成的一個重要共識就是必須加強宏觀審慎監管，以降低系統風險、維持金融系統的穩定。分業監管模式下，各監管機構均會強調加強對其監管領域的宏觀審慎監管，但是一個能夠對中國的整個金融行業進行宏觀審慎監管及維護金融系統穩定和防范系統風險的監管者并沒有真正在中國出現[6]。若對整個金融市場進行宏的觀審慎監管，則難以防范系統風險維護金融市場的穩定性。（三）監管機構間的協調機制作用不強。我國分業監管模式下形成了一行三會的監管體制，2004年銀監會、證監會、保監會公布了《三大金融監管機構金融監管分工合作備忘錄》，將“監管聯席會議機制”提上了三大監管機構協調的工作日程。但是，從實踐上來看，這三個監管機構并沒有設立較高層級的監管協調組織，因此監管協調機制不能發揮相應的作用。（四）對金融消費者的保護力度不夠。我國金融消費者保護體系存在諸多問題：一是欠缺相關立法；二是保護機構的設置不夠完善也沒有健全有效的糾紛解決機制；三是金融服務存在不公平現象；四是我國不具備完善的征信體系[7]。

4 英國金融監管改革對我國金融監管改革的啟示

中國金融行業逐步對外開放，融入國際金融市場是中國金融行業的趨勢，這就對中國的金融監管體系提出了更高的要求。英國在金融危機之后進行的金融監管改革對中國有著借鑒意義。

（一）兼收并蓄多種監管理念

我國的金融監管模式是機構監管模式。在這種監管模式下，各個金融監管機構均對其監管領域內的宏觀領域與微觀領域進行監管，這就容易產生監管理念沖突；并且中國金融行業逐漸由分業經營向混業經營發展，因此機構監管模式對混業經營存在著監管真空的問題。而在目標導向型監管模式下，這兩個問題都能得到較好的解決，由不同機構分管宏觀與微觀領域，使二者不會產生沖突；不區分金融機構，從而更好的對混業經營模式實施監管[8]。我國要完善金融監管體系，就得先提高對監管理念的認識，然后再從監管理念出發構建并完善金融監管體系。英國的目標導向型監管理念有助于我國重新審視自身的金融監管體系。

（二）重視和強化宏觀審慎監管

分業監管模式下各個機構職責明確，但同時也導致了各監管部門之間的信息和資源被切割，不能有效地對整個金融行業的發展形勢作出綜合性判斷，也不能對跨領域經營的金融機構進行監管，因此在現在的分業監管模式的基礎上建立專門機構進行宏觀審慎監管勢在必行[9]。英國金融監管改革后，在英格蘭銀行下設立了金融政策委員會專門負責宏觀審慎監管。我國各個監管機構間雖然也建立了部際聯席會議，但是由于種種原因未能發揮其應有的作用。英國的金融政策委員會的職能與我國的部級聯席會議有眾多相同的地方，英國對其金融政策委員會的職能和程序的規定也更加具體和明確。因此，我國可以借鑒英國相關經驗來完善部際聯席會議制度，將聯席會議定期化和規范化，并且賦予會議簡報和會議記錄一定的法效力，使其能更加明確有效的協調各監管機構的工作，發揮其應有的作用。

（三）完善監管協調機制

各個監管機構間的監管協調是提高監管有效性的保障，監管不協調會導致各監管者之間不能及時共享信息，從而造成對金融危機處理的滯后而引發金融風險，所以必須加強監管協調。英國改革后的金融監管體系對監管機構間的協調與合作予以重視，并在法律法規中明確了各監管機構應當承擔的協調合作職責。我國分業監管模式下，各個監管部門間必然存在相互協調合作的問題。因此，我國應完善各個監管部門之間的協作機制，就信息交流、定期會議的內容、次數以及對金融機構跨行業業務準入、風險監測和現場檢查等監管合作事項建立具體的制度安排和協調機制[10]。

5 結語

世界上不存在這最佳的金融監管體系，只有最適合本國的監管體系。英國新的金融監管體系是針對金融危機中所暴露出來的問題，并根據自身的國情和金融市場狀況所進行的，因此取得了很大的成效，但也存在局限性。我國在應對金融不斷創新和發展以及分業經營逐漸向混業經營發展時，應根據自身的國情和金融市場狀況，去借鑒外國金融監管改革的經驗，以使得我國金融市場能夠健康穩定長久持續地發展。

參考文獻

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[2] IBTimes Staff Reporter. Northern Rock Borrowed ?25 billion from BoE [OL]（） ，2007.12/2016.09.

[3]Ed Farquharson and Javier Encinas.The U.K. Treasury Infrastructure Finance Unit： Supporting PPP Financing During the Global Liquidity Crisis[OL].

，2010.05/ 2016.09

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[5]李文泓，陳璐.美國、歐盟和英國金融監管改革方案比較：措施、展望與啟示[J].中國金融，2009（20）.

[6]陳紅.中國金融監管制度的發展歷程及問題剖析[J].大家，2011 （23） .

[7]高田甜.基于金融消費者保護視角的英國金融監管改革研究[J].經濟社會體制比較，2013 （3）.

[8]李揚，胡濱.金融危機背景下的全球金融監管改革[M].社會科學文獻出版社，2010.

[9]胡濱.中國金融監管體制的特征與發展[J].中國金融，2012（9）.

[10]李鳳雨，翁敏.英國金融監管體制改革立法及對我國的借鑒[J].金融與法律，2014（10）.

作者簡介

賴三珍（1990-），女，福建漳州，研究方向：經濟法學研究生。