我國城市貧困人口的現狀、原因與對策

何景運

摘 要：大家一說起貧困一詞，就把目光投向了邊遠貧窮的農村，而對城市中的貧困現象，往往容易讓疏忽。我們探討城市貧困的根源及如何幫助貧困人群脫貧的意義也十分重大。

關鍵詞：城市；貧困；脫貧；研究

1 城市貧困人口的現狀及原因

（一）城市貧困人口的現狀

以我的家鄉四川省南充市為例，在南充市這個超100萬人口的特大城市中，城市貧困人口的比例超出了全國城市平均的貧困發生率。

1、貧困人口的居住情況南充市城市貧困人口居住環境惡劣，條件極差。有些家庭人均住房面積還未達到10平方米，甚至有些家庭一家幾口人擠在一間破屋子里，客、臥、廚連在一起，不透風透光，不僅不方便，而且不安全。小區垃圾遍地、污水橫流、蚊蠅飛鳴、臭氣熏天，這樣不僅影響城市形象，更加影響小區居民的身心健康。

2、貧困人口生活狀況南充市城區的貧困人口生活簡單，飲食單調。有些家庭一日三餐都是白水煮粥，僅在菜市場買些賣剩的蔬菜拿回來攙飯，或者直接到市場的地上去撿那些丟棄了的菜葉拿回來洗凈了攙飯。下飯的就是炒個素材或者干脆連素材都不炒直接用泡菜下飯。在葷菜方面，有些家庭是一周吃一次豬肉，也有些家庭是半月才吃一次豬肉。

3、貧困人口的勞動情況南充市城區貧困人口家庭的勞動主要集中在擦鞋、苦力、家政等方面。有些家庭就只一個人上班，要養一家老小多口人。每月的工資收入就幾百上千元，還加上家里人的生病感冒、人來客往、禮尚往來，這樣家庭經濟就更顯得捉襟見肘了。

（二）城市貧困人口致貧的原因

1、城市貧困人口的組成

（1）城市外來人口城市外來人口中人數最多的是進城務工人員。他們到城里人生地不熟，就業困難，加之自身的因素制約了這一部分人的順利就業，即使就業也只能從事那些待遇低、工作苦、環境差的重體力工作。這部分人約占南充市城市貧困人口的30%左右。還有一部分是學校畢業的學生，他們初出社會，既無社會實踐和工作經驗，也無人脈關系，高不成，低不就，難以就業，聚居在城市某些角落，租住著合租房，成為“蟻族”①。這部分人約占南充市城市貧困人口的10%左右。

（2）城市下崗失業人員這部分人大多是以前在南充市的國有或集體單位，八十年代的南充市絲綢繁榮，一批絲綢廠應運而生，比如南充市的絲二廠、絲三廠、絹紡廠、棉紡廠、綢廠等，好多家庭的幾口人甚至幾代人都曾是里面的工人。后來改革，這些廠礦紛紛破產改制，買斷工齡，大部分工人都出來自謀職業。他們既無特長，也無學歷，有些繼續打零工，有些做點小生意。下崗失業人口中，能夠真正富裕起來的很少，而大多數下崗工人都是步入了城市貧困人口的行列之中，靠著低保度日。這部分人口約占南充市城市貧困人口30%左右。

（3）城市郊區失地無業人員這部分人口的土地被地方政府統一規劃征用后，便失去了土地，同樣的沒有技術和學歷，只能做著一些低廉的勞動力，領著政府的征地補貼款度日，一部分人也進入到城市貧困人口之列。這部分人口約占南充市城市貧困人口15%左右。

2、城市貧困人口致貧的原因

從南充市區實際情況來看，城市貧困人口的致貧原因主要有以下幾種：

第一，社會經濟因素包括人口壓力大、區域經濟發展不平衡、地區之間收入差距日益突出、不同行業或部門之間的收入差距加速擴大、就業機會稀少等。人口基數大、人口增長速度快、經濟發展被人口增長所抵消，這是城市存在貧困問題的一個重要原因。而行業或部門間的收入差距，也是城市貧困的重要致因——在低收入部門就業更容易陷入貧困。同時隨著城鄉一體化的改革和發展，農村的大量的勞動力涌入城市，加之每年畢業的大學生人數龐大，就業崗位增加的比例遠遠跟不上勞動力增加的比例。導致了相當一部分勞動力就業困難，以致于成為了失業貧困人口中的一員。

第二，制度與政策因素主要包括城市國有企業改革和社會保障制度以及政府就業政策的不完善。國有企業改革造成城市下崗失業人員的增加，被認為是導致20世紀90年代末我市城市貧困惡化的首要因素。而由于失業保障體系不完備，醫療保險沒有惠及全民，政府對城市中缺乏勞動能力的殘疾人的社會救濟非常有限等，使得一部分城市人口陷入深度貧困。因此，在我市國有企業改革和社會保障制度不完善的共同影響下，我市城市貧困人口急劇上升，下崗、離崗人員成為城市貧困人口的主體。加上目前政府就業政策存在一定的不足，導致一部分沒有關系的大專院校畢業的學生就業困難。

第三，個人及家庭因素家庭人員的人力資本水平越低，陷入貧困的可能性越大，貧困發生率越高；家庭成員的人力資本水平越高，越不容易陷入貧困。就業人員占家庭人口比例越高，越不容易陷入貧困。有些是自生懶惰，寧愿領著每月幾十、百來元的低保救濟金，搓著麻將，喝著茶，就不愿意去工作。有部分由于自己或者家庭成員生大病或發生意外受傷后，舉債就醫，由于費用報銷很少，導致了家庭貧窮，生活困難。

2 目前對城市貧困人口的救助情況及存在的問題

（一）目前政府對城市貧困人口的救助措施

1、最低生活保障救助

最低生活保障救助，即“低?！?，可以申請享受城市“低?！钡闹饕幸韵滤念惾藛T：（1）無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的城市居民；（2）有關政策規定需要給予特殊救濟的人員；（3）失業人員領取失業保險金期間，或期滿后仍未能重新就業，家庭月人均收入低于當年城市最低生活保障線標準的城市居民。（4）在職人員、下崗人員和離退休人員在領取工資（最低工資）、基本生活費以及退休金后，其家庭月人均收入仍低于城市最低生活保障標準的城市居民。城市低保從最初的每月幾十元提高到現在每月幾百元，雖然標準提高了不少，但是隨著物價水平的持續上漲，也只能夠基本的生活保障②。

2、醫療救助

民政醫療救助的對象包括重點優撫對象、農村五保對象、城鄉孤兒、城鎮孤老、城鄉居民最低生活保障人口中的特困戶等對象。這些對象按照規定將享受政策規定比例的救助待遇，一定程度上緩解了困難居民就醫看病的壓力，但是隨著醫療費用的不停上漲，特別有些家庭多人患病和患大病的情況，這樣的補助就微不足道。

3、住房補助

有些政府對困難人群實施了住房補助措施，比如直接發放現金補助和為住房困難戶提供廉租房、經濟適用住房、公共租賃住房等，逐步建立起符合本市實際的分層次住房保障政策體系和管理制度。

4、創業救助

有些政府對自主創業的困難人群也出臺了創業救助，從稅收、貸款、管理費用等各方面給以優惠。比如前幾年南充市對自主創業的辦有《再就業優惠證》的下崗工人的補助措施有：對下崗失業人員從事個體經營（國家限制的行業除外）的，3年內免征營業稅、城市維護稅、教育費附加和所得稅。凡是涉及下崗失業人員從事個體經營和靈活就業的，各級政府行政機關收取的管理費、登記費、證書費一律免收。同時對下崗失業人員和大學畢業生自主創業的在銀行貸款方面也有優惠。

5、紅十字救助及其他救助

中國紅十字會是以發揚人道、博愛、奉獻的紅十字精神，保護人的生命和健康，促進人類和平進步事業為宗旨。紅十字會在各級地方政府都設有機構。對于南充市的一些困難人員還可以申請紅十字救助和其他社會團體及愛心人士的救助。

（二）目前對貧困人口救助方面存在的問題

不管哪種補助，在審核救助對象的條件是往往難以界定標準。同時在主管審查過程中難免不穿插著一些個人的主觀思想和意識。加之在救助時間的界定上也存在人為的一些因素。因此難免不會出現一些弊端和偏差。以致于在有些地方出現了“開寶馬吃低?！?、“住著新房出租廉租房”的情況。使救助行為難以達到救助的初衷和目的。

再加之某些救助政策與救助目的和措施僅僅局限于單純提供資金和物資，停留在一種“授人以魚”的方式進行救助，治標不治本，不能從根本上進行救助和扶持。沒有達到“授人以魚不如授人以漁”③的目的。

3 國外發達國家的貧困救助方法對我國城市貧困救助的借鑒意義

（一）美國扶貧救助政策及措施

1、幫助就業不忘提供學習

美國的福利政策要求對救助者提供扶貧的同時，要向救助者提供學習機會和學費開支。漢密爾頓社區學院參與該計劃的教授阿代爾說，到現在大概有140人完成了該計劃的幫助，現在沒有一個再接受政府的救援了，因為他們都脫了貧。像“渠道項目”這樣的計劃需要投入很大，所以這樣的計劃也不是很多。救助一個人的學費等開支就約3.5萬美元一年，“渠道項目”一年的預算達到25萬至50萬美元[1]。

2、救濟的真正目的應該是讓窮人自立

2005年，大約有510萬貧困者接受了貧困家庭暫時救濟（TANF）的每月福利援助和一些其他類似政府政策上的經濟援助，這個數字與10年前相比降低了60%。當年，接受政府對殘疾人和貧困人口的醫療補助者就有4500萬，而今年每月領取補助糧票的人也達2600萬。單純的經濟援助，幫助就業福利政策是否略顯“老套”？是否應該更關注如何幫助貧困人口學習就業？關于這個問題有著很多爭論，盡管這樣做就可以避免以前的被貧困者“鉆空子”的情況。

議會已經就救助政策做了一系列修訂，對貧困人口再就業做了更加嚴格的要求，這就使得接受救濟者需要花費更大的努力去接受培訓，找到更好的工作。

脫貧的關鍵在于，幫助貧困者家庭的收入實現增長，幫助他們不再依靠政府。救濟的真正目的應該是讓窮人自給自足。[2]

（二）英國的貧困救助制度

1、社會救濟的相關法律制度比較完善

英國是具有悠久社會救濟傳統的西方國家，并且是世界上第一個把社會救濟以法律的形式確定下來的國家，1536年，《亨利濟貧法》的頒布標志著英國政府開始為解決貧困問題承擔了一定的職責。經過幾十年的努力，英國的現代社會保障的基本框架基本構成，其中包括英國1909年的《勞動介紹所法》、1911年的《失業保險法》、1908年的《養老金法》及1911年的《國民健康保險法》。英國雖然建立了現代社會保障制度，但是也沒有把社會救濟制度丟棄。相反在1948年頒布了《國民救濟法》，正式建立了國民救濟制度。以后在1976年英國修訂了《國民救濟法》更名為《補充救濟法》，主要是補充英國《國民保險法》在社會保障制度中的不足。這樣英國的現代社會救濟制度建立起來了。[3]

（三）美英國家救助制度對我國城市貧困救助的借鑒意義

我們國家在清朝之前的歷代歷朝中都有各種各樣給予鰥寡孤獨者救助的機構，到了近代以后中國的濟貧思想一方面繼承了儒家傳統，另一方面又受西方的影響，也頒布了一些法律，如1915年的《游民習藝所章程》④、1929年的《監督慈善團體法》⑤，還有1943年的《社會救濟法》，但是因為當時現實情況決定了這些法律不可能得到很好地實施。在實踐中，我們國家當時的社會救濟仍然沿襲封建社會的做法。新中國成立以后為了解決貧困問題政府在救濟貧困方面做出了巨大努力，取得了較好的社會效益。到了20世紀80年代，我們的社會救濟主要包括救災、救濟、五保和扶貧。20世紀90年代以后特別是從1993年以上海為例開展對城鎮貧困的救助，并且創立了各種模式。[4]

回顧我們自己國家的社會救濟歷史，再和美國、英國對比，我們可以發現這幾個國家所建立的現代社會救濟制度對于我們還是有很多借鑒意義的，鑒于此對我市貧困救助方面提出了以下對策和建議：

1、盡快建立和完善相關法律法規。到目前為止，我國都沒有一部全面系統性的專門的社會救濟法。這樣就為我們的救濟工作帶來一定的困難，一些在濟貧過程中違法的事情沒有專門的法律加以制裁，如挪用、貪污、浪費扶貧款。還有就是在發放救濟款時存在平均現象和優待親友現象。而美、英國國家的每一項救濟都是有法可依的，因為社會救濟是社會保障的最低層次，關系到公民的生存問題，我們必須借鑒其他國家加強社會救濟的法制化和規范化建設。國家應盡快制定相關的法律法規。使反貧困走上法制化軌道。

救助制度和方法有待改進。我國城市在救助制度和方法方面需要改進的地方有：（1）、大力實施城鎮最低生活保障制度，保證城鎮貧困居民的基本生活；（2）、轉變觀念，立足勞動就業制度改革，解決好失業、下崗職工再就業問題；（3）、建立相應的就業培訓引導機制，培養和提高貧困人口的專業技能和文化水平，提高他們的擇業觀念、競爭上崗能力相適應能力；（4）、積極推進國有企業改革，提高企業效益，妥善安排下崗分流人員；（5）、逐步消除社會分配不公。要設計公平的資產分配制度，減少因財產所有權不均等而導致的貧困；（6）、廣泛動員社會力量，鼓勵和支持社會各界積極參與城市扶貧解困行動。在救助方法上要效仿美國的“授人以漁”的方式，而不是僅僅為了“授人以魚”。救助目的是為了讓救助對象不再繼續貧困，要通過救助讓救助對象達到自強自立脫貧的目的。（7）、加強社會監督，加大違法違規懲處力度。

3、社會救濟的覆蓋面需要擴大。社會救濟的對象只是限于貧困家庭，是以家庭為單位的，而不像美、英國家有針對家庭的、有針對個人的各種救濟，如英國的社會救濟收益群體就有老人、兒童、失業者、殘疾人以及單親家庭。同時，我們救濟的范圍遠遠沒有滿足貧困公民的需要。我市城市貧困人口享受社會救助的比例很低，還不到30%，社會救助的供需矛盾十分突出。

4、建立救助長效機制。我們可以借鑒美、英國家在濟貧法剛剛頒布時的做法，征收專門的濟貧稅，來增加社會救濟的資金，同時也加強公民的濟貧意識，提高公民之間的救助水平，緩和一些階層矛盾，還可以減輕政府財政負擔。美國、英國國家的社會救濟資金都是來源于政府財政和民間團體或個人捐助。我市也有自己的民間捐助，但是大部分都是發生在有自然災害發生時或者是靠近節日了公民才會捐助，所以我們有必要建立長期性的捐助體系。政府也應當采取相應的鼓勵措施。

5、救助形式有待多樣化。目前我市救助形式單一，主要以救災、濟貧為主，雖然在教育、醫療和住房等方面也有一定的救助，但是因為沒有相應的配套措施，所以效果不是很明顯，就是救災和濟貧的救濟行動也大部分帶有臨時性的特點。因此應該提倡救助形式的多樣化。

4 結語

隨著我國城鎮化進程的加快和經濟的發展，建立一套對城市貧困人口的行之有效的救助制度和措施的必要性和重要性其意義重大。我們要基于我國城市實情，探索出一條針對我國社會主義國家特色的救助制度和措施，為把我國貧困人口消除在一個合理范圍內以致最終消除貧窮達到共同富裕，讓全國人民都過上小康生活水平。

注釋

①蟻族，指的是畢業后無法找到工作或工作收入很低而聚居在城鄉結合部的大學生。

②低保政策的具體細則和規定在不同地方有不同的規定和標準。

③授人以魚不如授人以漁，意思是說給別人魚，還不如教他捕魚的方法。因為只有教給他。

捕魚的方法，才可以永遠解決他的實際困難。學東西也是一樣，只有學會方法才是有用的。

④1915年北洋政府仿英頒布《游民習藝所章程》，意在對濟貧進行必要的規范的章程。

⑤中華民國頒布的一步規范慈善救濟行為的法律。

參考文獻

[1]安樹偉，21世紀葉中國貧困形勢與反貪困對策研究，中州學刊，2001·（1）

[2]袁金霞，我國城鎮居民貧困狀況分析，青海師專學報：社科版，200l·（1）

[3]李實，JonKnisht.中國城市中的三種貧困類型[J].經濟研究，2002（10）：47-59

[4]沈小波，林擎國.貧困范式的演變及其理論和政策意義[J].經濟學家，2005（6）：90-95