淺談地方立法權擴容

張家發

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了新修正的《中華人民共和國立法法》，在中國立法史上具有里程碑意義。綜觀該部法律，最具分量的改革方案莫過于擬將以往49個較大的市才享有的地方立法權，全面擴展至其余233個設區的市，這便是地方立法權的擴容，其力度、規?？胺Q空前。黨的十八屆三中、四中全會也分別指出：“逐步增加有地方立法權的較大的市數量”，“明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權”。那么，立法權擴容的意義在哪里、擴容后該如何進行操作等，成為許多專家學者關注的焦點。

1 較大的市立法權的現狀

（一）較大的市立法權的由來

較大的市的立法權，是伴隨著幾次地方組織法的修改及立法法的制定逐步形成的。

1982年，在發揮中央與地方“兩個積極性”思想的指導下，修訂通過的地方組織法第二十七條首次對“較大的市”立法職能作出規定。1986年，再次修改地方組織法，將省會市和較大的市地方性法規草案的“擬訂權”，修改為制定權，但需報省、自治區的人大常委會批準后施行。2000年制定立法法時，又將較大的市的立法權擴大至經濟特區所在地的市。

1984年至1993年，國務院根據地方組織法的規定，分四次批準了19個設區的市享有較大的市地方立法權。目前，在全國282個設區的市中，享有地方性法規制定權的有49個，包括27個省會市、18個經國務院批準的較大的市（其中，重慶市在1997 年經全國人大批準為直轄市）以及4個經濟特區所在地的市。

地方立法權從無到有、不斷開放的變遷，呼應了市場經濟背景下制度選擇差異性的現實需要，也折射了公共治理方式民主化的理念進步。包括較大的市在內的地方立法實踐，不僅調動了地方的主動性和創造性，也激活了立法全局。有統計表明，2000年立法法頒行后一年，全國共制定地方性法規603件，其中三類城市行使較大的市立法權所制定的達207件，占34.3%。較大的市的地方立法，彌補了國家立法過于原則的法制短板，豐富了城市治理的制度資源，推進了依法治市的歷史進程，亦成為見證地方立法民主、效率、創新價值的重要窗口。

（二）較大的市立法制度存在的問題

從較大的市地方立法實踐看，當前在立法體制中存在的問題主要有：

一是“較大的市”至今沒有一個統一概念?！拜^大的市”這一概念在我國憲法中僅出現了一次，即第三十條第二款規定的“直轄市和較大的市分為區、縣”。地方組織法第七條和第四十三條中規定的“經國務院批準的較大的市”中的“較大的市”是指經國務院批準而享有地方性法規制定權的城市，一般是經濟比較發達，城市人口比較多的設區的市。而立法法第六十三條第四款則明確規定：“本法所稱的較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市?！睆膽椃ǖ降胤浇M織法，再到立法法，三部憲法性法律文件對“較大的市”的涵義分別給出了不同的界定，使“較大的市”概念與憲法逐步實現了基本統一。

二是設區的市對立法權的訴求不斷增加。國務院自1993年批準蘇州、徐州為“較大的市”后，此后20多年再未作出新的審批。與此同時，許多城市因立法權的缺失，日益陷入“事權與立法權不匹配”的治理困境。立法權的缺失已經成為許多城市的治理瓶頸，嚴重抑制了其發展和活力。尤其是不少城市在國家或省級立法無法適應本地治理實際的情形下，轉而制定大量“紅頭文件”，進行事實上的變相立法，雖然滿足了一時急需，卻頻頻侵入無權規制的領域，傷及法制權威，設區的市根據本地實際制定地方性法規的需求不斷增強。

2 立法權擴容的意義

（一）可以更好地實現地方立法的目的。目前我國共有282個設區的市，多數設區的市面積都超過1萬平方公里，絕大多數人口都超過百萬，人口在500萬以上的就有近百個，加之地理、經濟、民族等因素，各設區的市的具體情況往往有很大差異，在地方立法的需求上也往往有很大不同。地方立法一個重要目的就是為了讓各地依據實際更好地管理本地政治、經濟、文化等事務，使各地都享有立法權無疑是實現立法目的的一個重要選擇。

（二）有利于進一步推動我國法治建設。地方立法擴容適應改革發展的需要，是促進地方治理能力現代化的重要途徑。黨的十八屆三中全會提出，凡屬重大改革都要于法有據。從層級縱向角度來看，設區的市是我國經濟發展和改革創新最具活力的區域，先行先試、突破體制機制障礙等一系列探索亟需法制的保障。賦予設區的市立法權對于全面深化改革，提高城市法治水平、管理水平都有著重要意義。此外，在一定程度上也解決了司法實踐中的某些法律適用問題。

（三）有利于促進民主政治建設。賦予各設區的市立法權是實現保障人民民主權利、發揮地方積極性的重要途徑。立法權擴容后，更有利于公民直接參與立法，使立法更體現民意。此外，從完善人民代表大會制度來講，這種立法權的擴大，對“人大立法權”這一制度權利的具體化、實際的實施也具有積極的意義。

3 立法權擴容后的幾點建議

立法法依法賦予設區的市地方立法權是我國法治建設的重大改革舉措，而地方立法對于大多數設區的市來說還是一項全新的工作，為了穩步推進，預防地方立法權擴容后可能產生的風險。筆者認為要注意以下幾點。

（一）實施步驟上，要明確劃分標準，分批推進?？茖W制定授予設區的市地方立法權的標準，即明確哪些城市先開展，那些城市后開展。除考慮到人口數量、地域面積、經濟社會發展等指標，新修正的立法法增加了立法需求、立法能力等指標，筆者認為在具體操作中應主要考慮：城市人大及其常委會和人大代表、人大常委會委員法案審議水平和能力；城市政府依法行政的水平和能力；城市居民對地方性事務和地方立法的認知與參與情況；城市政務公開發展水平；城市自治性行業組織和社會團體活動開展情況等。

（二）立法內容上，要體現地方特色，突出創新。新修正的立法法將較大的市立法權限規定為城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項。以環境保護立法為例，環境問題本身具有特殊性和公益性的特點，由于自然環境、人文環境等先天存在較大的差異，導致環境問題產生的原因和解決的方法、步驟有所不同，國家、省環境立法不能完全采用統一立法方式，對各地市具體的環境保護進行全面規范，需要地方結合本地客觀環境條件立法。因此，要將國家法律的原則性和地方法規的特殊性結合起來，從而使對環境的保護能做到因地制宜，更好地促進可持續發展。此外，在制定地方性法規時，要從實際出發，不照抄照搬，有幾條寫幾條。

（三）加強地方立法基礎建設。要積極穩妥地推進民主政治建設，加大干部培訓和法制宣傳教育的力度，逐步提高公民特別是公務人員的法律素質，提高城市人大及其常委會和人大代表、人大常委會委員法案審議水平和能力，提高城市人民政府依法行政能力和政務公開的水平。新獲得地方立法權的各設區的市可考慮以半年為限設定一個立法準備期，在此期間內建立機構，充實人員，組織業務培訓，為即將開展的立法工作奠定堅實的物質保障和人力儲備。

（四）建立地方性法規定期清理機制和有效期制度。有研究人員專門對深圳、廣州、寧波等10個城市的地方性法規進行分析和調研發現，這些地方人大制定的地方性法規，經過5年仍然完全適應現實生活需要的，尚不足20%，實施3年內被修改或提議修改的即占1/3左右。相對于國家法律來講，發展性或者說是不穩定性或許可以看作是地方立法的一個特點，地方立法要更好地適應地方現實需要，就不應該過于穩定和僵化。因此，各設區的市在制定地方法規時，可以考慮建立地方性法規的有效期制度和定期評估清理機制。

（五）嘗試開展地方立法協作。地方立法權擴大后，由于各地情況的差異性，極易造成地方立法的分散化和碎片化，如各地對一些具有共性的問題規定不統一，甚至相互沖突，造成執法不公，不利于區域一體化的發展。因此，各相鄰或者相近的市可以嘗試就一定區域內的共性問題，如環境問題等采取半緊密型聯合方式，由一市牽頭組織起草，其他幾個市予以配合或者由各市根據本市實際，獨立進行立法，立法結果其他各市共享，以推動區域經濟一體化，提高地方法規的實效。