利用世界銀行發展政策貸款支持地方財政可持續發展

黨中央、國務院高度重視地方政府債務管理，不斷規范完善地方政府舉債融資機制，促進地方財政可持續發展。財政部開創性地引入世界銀行（以下簡稱世行）發展政策貸款（DPL）工具，借助世行的資金和智力資源，支持開展“湖南省政府性債務管理能力提升項目”和“重慶市大渡口區財政可持續發展項目”，在適應地方經濟社會發展需要的同時，探索財政可持續發展的新模式，取得了積極成效。

一、我國首次引入利用世行發展政策貸款工具

2014年8月，全國人大常委會審議通過新《預算法》，明確允許地方政府適度舉債，并從舉債主體、舉債方式、規?？刂?、預算管理、舉債用途、風險控制、責任追究等方面對地方政府債務管理做出了原則性規定。9月，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》，要求建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。湖南省、重慶市積極落實新《預算法》和國務院有關部署，采取相關措施加強地方政府性債務管理，同時為借鑒國際先進經驗，先后向財政部申請利用世行發展政策貸款實施財政可持續發展項目。

發展政策貸款作為世行的新型貸款工具，旨在促進借款國的行業制度和政策改革，貸款資金可一次性提取并納入借款國政府的一般性預算，不指定具體用途，由借款國根據自身的預算制度和操作流程安排使用。我國以往多是使用世行的投資型貸款，用于支持基礎設施建設、農業農村發展、環境治理等領域的項目投資，很少涉及政策改革領域。隨著我國政策環境的改善、治理水平的提升和機構能力的增強，我國利用世行發展政策貸款推動相關領域改革的條件已經成熟。2016年2月，經國務院批準，湖南省、重慶市發展政策貸款項目列入利用世行貸款2016―2018年備選項目規劃。經過7個月的精心準備，項目于9月順利完成談判。這是我國首次引入世行發展政策貸款工具，湖南省、重慶市將各自利用世行貸款2億美元探索加強本地區債務規范管理、實現財政可持續發展的新模式。

二、發展政策貸款項目助力中長期財政可持續

如何在加強政府性債務管理的新形勢、新要求下保持經濟的持續健康穩定增長，是湖南省、重慶市面臨的共同課題?！昂鲜≌詡鶆展芾砟芰μ嵘椖俊焙汀爸貞c市大渡口區財政可持續發展項目”將借助國際通行的風險指標數理分析模型，推動地方政府的債務風險評估分析實現由“定性”到“定量”的跨越，幫助地方政府建立具有前瞻性、綜合性、透明性并融合財政預算、公共投資和債務管理的公共投融資體制，提高政府債務綜合管理能力和公共投資效率，實現中長期財政可持續。

（一）制定中期財政戰略和債務可持續框架，加強債務風險管理和財政可持續性。

世行利用其與國際貨幣基金組織（IMF）共同開發的技術工具，深入分析湖南省、重慶市的財政運行機制、投資決策機制和存量債務構成，幫助開發湖南省本級、重慶市大渡口區級債務可持續性分析模型，預測未來10年債務風險走勢，提出相應的財政支出和公共投資建議，并將有關成果應用于編制重大基礎設施建設項目3年滾動債務預算。債務預算編制方式由以往以需求為導向，轉變為統籌需求和風險、綜合考慮當前需求與代際公平。湖南省以其“十三五”財政規劃為基礎制定了新的中期財政戰略，為省級公共投資確定了符合財政可持續性的指標，推動結構轉型改革，確保經濟和預算收入同步增長。湖南省級政府公共綜合負債指標有望得到較好控制，負債水平將在2019年達峰值后步入下降通道。重慶市大渡口區制定了切實可行的中期財政戰略，其中承諾大渡口區未來5年年均投資規模將控制在11億元人民幣左右，同時將中期財政戰略的相關內容以附錄形式納入向同級人大提交的2016年度預算草案。

（二）制定資本投資綜合計劃，改善投資效率。

2014年，湖南省率先在鐵路、公路和水利領域的一些投資公司中試編3年滾動預算。在總結前兩年試點工作的基礎上，2016年印發《關于編制省級政府公益性項目中期融資規劃的通知》，將編制3年滾動資本預算的做法制度化，對指導思想、基本原則、編制范圍、編制內容和編制流程做出明確規定。通過多年度的資本預算框架，確保以較低的成本和風險解決重點公共基礎設施的建設需求，同時符合財政可持續性相關要求。此后，將逐步擴大資本預算計劃的覆蓋范圍，正著手編制可實現省級公共投資全覆蓋的3年滾動計劃。重慶市大渡口區將以政府文件形式將編制3年滾動投資計劃這項任務規范化、制度化，并進一步完善政府投資管理辦法，按照財政可持續要求，對政府投資實行總量控制，同時明確相關部門在投資管理各環節中的分工與職責，加強對政府投資的全過程管理，提高投資的經濟和社會效益，促進財政的可持續發展。

（三）構建有力協調機制，加強財政運行狀況監測，建立對地方政府審慎債務管理的激勵機制。

一是建立高級別協調機制。湖南省建立省級政府性債務預算管理和風險控制聯席會議制度，對項目的規劃、執行和財政效率進行持續性、系統性審查，將資本項目的“把關”職能制度化。聯席會議在省政府領導下開展工作，由省財政廳廳長擔任召集人，發改委、交通廳、審計廳、金融辦等部門負責同志為成員，共同審議省級政府性債務改革方案和管理政策、制度以及省級政府性債務預算草案，研究省級政府性債務改革和債務預算執行過程中的重大問題。重慶市成立市級、區級項目管理機構，專門負責項目的組織、協調、指導、實施和督導工作。其中，市級管理機構由市財政局和其他市級相關部門組成，區級管理機構由區長牽頭，由區級項目辦、相關區級主管部門共同參與。二是建立地方債務預警系統，對本地區債務進行監測和監管，并對財務審慎的地方政府進行激勵。湖南將地方政府債務狀況分成紅、橙、黃、綠4個級次，以早期預警指標作為確定債務限額、債務置換額度和新增債券額度的參考，非標準債務比和債務收入比較低的地方政府可獲得較大的債務置換份額。

（四）加強預算資金使用的透明度。

根據預算改革和債券市場的發展要求，改善對地方政府財務信息的監測，加強信息披露。重慶市大渡口區出臺定期披露包括公益性國有企業在內的公共部門資產負債信息的專門辦法，參照財政部相關指南編制大渡口區公共部門資產負債情況報告，包括公共部門資產、負債、收入、支出等詳細內容。為全面反映大渡口區的實際情況，把區屬的兩家公益性國有企業的財務報告合并到公共部門資產負債情況報告，其他商業性國有企業則按權益法合并。湖南省推動預算信息公開，推進“公民報告”、綜合負債報告、地方政府債務網上平臺“兩報告一平臺”的建設，開創了財政預算公開以及與公眾互動的新方式。一是每年發布預算報告和預算績效報告，建立網上平臺與公眾加強交流，編印精美的“公民報告”，用通俗易懂的語言幫助公眾了解政府財政信息。二是定期編制并發布政府負債情況報告，公布省本級及省級以下地方政府的全面債務信息，提高了湖南省的信用水平，降低了政府舉債成本。三是建立地方債和財政數據網上公開平臺，定期發布債務構成和風險指標等情況，減少市場主體面臨的不確定性，獲得更穩定的融資和有效的定價。