長江經濟帶區域規劃法律問題研究

李德學

1.中央財經大學法學院，北京 100875；

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長江經濟帶區域規劃法律問題研究

李德學1，2

1.中央財經大學法學院，北京 100875；

2.貴州財經大學公共管理學院，貴州 貴陽 550004

《長江經濟帶區域發展規劃綱要》的出臺，標志著長江經濟帶規劃體系的形成。但是，從法律視角分析，當前該區域規劃存在法律屬性認識不清、法律調整諸多現實困境、法律空洞化現象突出等諸多的法律問題。本文旨在澄清和界定區域規劃的宏觀調控法律屬性基礎上，結合區域規劃法律調整的現實困境，揭示法律空洞化現象。借鑒國外區域規劃經驗，提出將區域規劃納入法治化范疇，從當前的“政策主導”向“法律主治”轉型。

長江經濟帶；區域規劃；法律屬性；法律空洞化

《長江經濟帶發展規劃綱要》的公布，標志著長江經濟帶區域規劃體系的形成(下文簡稱“區域規劃”)。區域規劃已經成為區域治理的重要制度。但是，在我國目前法律體制下，區域規劃尚缺乏堅實的法律基礎，處于“政策繁多而法律稀少”的狀態，由于規劃立法滯后性，“法律空洞化”現象非常突出。①

一、區域規劃的法律性質界定

(一)概念界定

學術界和政府對于區域規劃的具體內涵還沒有形成共識。有學者從目的、任務、性質三個方面對區域規劃的內涵進行了解讀，認為政策屬性是區域規劃的本質屬性。②我國政府文件對區域規劃的界定也不一致。如2005年國務院認為區域規劃是以跨行政區的特定區域國民經濟和社會發展為對象編制的規劃，是總體規劃在特定區域的細化和落實。2006年國家發改委明確“區域規劃是以跨行政區地經濟區域為編制單元的規劃?！钡胤秸畬^域規劃的認識也不一致，如《江蘇省發展規劃條例》中認為區域規劃是指以跨行政區的特定區域國民經濟和社會發展為對象編制的規劃，是編制該區域內各級國民經濟和社會發展總體規劃以及年度計劃、各類專項發展規劃的依據。

學術界、政府對區域規劃的不同認識，其共同性都是強調區域規劃的經濟和指導職能以及政策屬性，卻忽略了區域規劃的區域公共事物的整體協調職能和區域公共治理職能，對其法律屬性認識不夠。因此，本文認為區域規劃是指中央政府和(或)沿江省市政府為實現區域協調發展目標，對將來一定期限內經濟、政治、社會、生態、文化等區域公共事務和公共治理進行部署與實施的一系列政府行為。

(二)法律性質

1.區域規劃是政府的區域宏觀調控行為

區域經濟也是市場經濟，區域規劃作為區域發展的一種重要制度和手段。區域規劃是政府對區域市場采取的一種宏觀調控手段，其本質是政府對區域市場的“干預”。具體來講就是為了彌補市場機制的固有缺陷而對跨區域公共事務進行積極干預的行為過程，某學者認為區域規劃是區域政府規制和調控跨區域公共事務的行政規制行為，成為公共行政的一種特別的活動形式。③

2.區域規劃是引導區域市場主體行為的規制制度

區域規劃要正確處理區域內政府與市場的關系，發揮區域市場在資源配置中的決定性作用。根據長江流域資源稟賦條件、經濟、社會、生態等來部署區域規劃，通過對長江流域的生態環境修復和保護、區域空間布局的限制、嚴格遵循主體功能區規劃、生態優先、綠色發展的規定、以及區域定位與產業政策的指導，引導市場主體遵從相關的政策制度，從而預測企業發展的行為方向。

3.區域規劃是約束地方政府的行為規范

區域規劃只要不涉及到公眾的權利和義務，對公眾就沒有約束力，但對區域政府就具有拘束力。④如“十三五”規劃就具有統領和約束作用，它是指導未來5年我國經濟社會發展的綱領性文件；《長江三角洲城市群發展規劃》是長三角城市群一體化發展的指導性、約束性文件。由此可知，區域規劃是可以約束區域政府行為，具有一定法律約束力⑤，可以防止區域政府功能異化。

4.區域規劃是區域合作的制度平臺

區域合作是區域合作主體在自愿結合、互惠互利的基礎上，通過市場機制的作用，使各合作主體根據比較優勢建立起來的經濟、政治、生態、社會等方面的合作。區域規劃為區域合作打通了制度通道，并為區域合作長期一貫的政策供給，克服了行政協議的短期性與隨機性，是區域間政府合作的長效機制，為區域合作提供了良好的制度平臺。

5.區域規劃是流域一體化的法律治理機制

我國的區域發展并不是市場的自發秩序，而是國家通過公權力強力推進的。長江流域一體化的法律治理是一個行為法問題，是國家對市場經濟的宏觀調控。區域規劃這種法律治理機制是從區域經濟一體化規劃中延伸發展出來的，是堅持公權力調控與市場作用的結合的產物。

二、區域規劃法律調整現實困境

政策和法律都是區域規劃的制度性調整方法，至于哪種制度應當成為主導，在不同時期是不一致的。同時，市場主導或政策主導的區域經濟發展模式都有其局限性，自身不能克服，因此需要以法律特別是經濟法律規范來確定、指引和調控。⑥區域規劃的興起不是偶然的，而是經濟與社會發展不斷轉型、城市化與區域化進程加速的必然產物。

主要體現在以下幾個方面：從實踐來看，區域規劃是推動長江經濟帶發展、協調和規范地方政府合作的政策依據；從政府和市場的關系來看，區域規劃是政府對區域市場采取的一種規制手段，其本質是政府對市場的“干預”。從區域合作主體之間的關系來看，區域規劃是區域政府合作的制度平臺。它主要對區域內公共性事務進行規劃和管理，區域發展的政策體系，區域規劃實施的保障機制，需統籌協調解決的其他重大問題等。⑦從區域規劃的法律屬性來看，區域規劃是約束區域政府行為的法律機制，區域規劃是指導性、約束性文件，對區域政府來講，具有法律約束力⑧。

綜上所述，具有“公共屬性”和“法律屬性”的區域規劃，根據全面依法治國戰略和區域法治原理，“凡屬重大改革應于法有據”，區域規劃應當納入法治的框架之下加以規范。

三、區域規劃“法律空洞化”

區域規劃的法律屬性決定其應當納入法治軌道。但現有可以調整區域規劃的法律依據及其不足，“法律空洞化”現象比較突出。

(一)區域規劃法律空洞化具體表現

1.法律保障理論基礎薄弱，區域規劃立法理念落后

自2014年長江經濟帶上升為國家戰略以來，但關于區域規劃實施的法律保障理論研究和立法實踐都十分滯后。雖然《長江經濟帶規劃綱要》以及長三角、長江中游及成渝城市群的發展規劃相繼出臺，這些規劃性文件的內容和實施范圍、強制性和協調性等方面都無法完全滿足推動長江經濟帶發展的法律需求。因此需要一方面重視區域規劃的相關法律基礎理論研究，為制定保障區域規劃的法律制度提供理論支持；另一方面要注重發揮法律的規范性作用，加強區域法治觀念的更新和宣傳，強化區域立法理念。

2.區域規劃缺乏科學決策機制

區域規劃編制的科學決策機制一般包括領導管理體制、察覺機制、溝通機制和公眾參與機制。當前，區域規劃因區域利益的多元化影響，尤其是“政績考核”內在壓力，使規劃從制訂到實施管理常陷于自相矛盾之中，缺乏科學決策機制，從而弱化了規劃的引領作用。⑨區域規劃目標簡單地落實為GDP增長、城市擴張；規劃方法缺乏創新；規劃頂層設計與跟蹤和評估環節相脫離，甚至出現“規劃規劃，墻上掛掛”現象。⑩

3.執行手段單一，缺乏整體性和統一性

當前推動區域規劃主要依靠行政手段，依靠財政、稅收、產業、交通等各類政策作為其主要驅動力，導致長江經濟帶發展戰略的實施缺乏整體性和統一性。這種行政主導、法律缺乏的現象存在諸多的弊端，?行政行為有其靈活性等優勢，但缺乏法律特有的規范性和穩定性，同時還無法克服其長官意志的烙印和行政區的局限性。

4.缺乏法律保障機制和責任追究機制

根據區域法治原理，區域規劃的制定與實施都應由法律調整。但是當前的區域規劃還不是“法定規劃”，規劃法治保障亟待加強。在實踐中要實現規劃起草、執行落實、監測評估、督查等各環節工作的制度化和法治化，積極推進發展規劃法立法工作。當前，長江經濟帶區域規劃普遍缺少責任約束規定。

(二)現行區域規劃相關的法律法規分析

1.法律層面

我國專門涉及到區域規劃的法律有《城鄉規劃法》和《土地管理法》，其中分別對城鄉規劃和土地利用總體規劃的制定、實施、修改、監督、法律責任等作出了詳細的規定。其他都在單行法中分散性規定，如《憲法》第15條和第89條有相關規定；《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條規定：“縣級以上人民政府執行國民經濟和社會發展計劃、預算”；《環境保護法》與區域規劃相關的條文有第12、13、18條；《水法》有關區域規劃的規定條款，如第14、15、23條等；還有《文物保護法》、《森林法》、《草原法》等法律中涉及到區域規劃的相關條款規定。

2.法規層面

區域規劃相關的法規還有《城市規劃編制辦法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》、《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》等，這些法規對區域規劃的技術規范和程序有一定的影響，但是沒有強制性的實施標準和責任追究等具體規定?！督K省發展規劃條例》明確規定了省級區域規劃的性質、內容、制定主體、權限。

3.區域規劃正當性分析

從我國已經公布的長江經濟帶各類規劃內容來看，其規劃背景、動機都是為了促進長江經濟帶的協調發展，從而實現長江流域一體化的目的，但缺少對編制主體、內容、責任追究、編制程序等的統一規定和要求。因此，其編制與實施的主體、途徑、方法、程序、效力以及法律責任等方面都欠缺法律的明確授權，中央和區域政府等主體具有較大的自由裁量權，對特定區域政府具有指導性和約束性，并不具有法律上的強制性和約束力。如《長江三角洲城市群發展規劃》開宗明義規定：“特制定本規劃，作為長三角城市群一體化發展的指導性、約束性文件?！薄爸笇浴焙汀凹s束性”意味著這種規劃本身就不是法律。正因為規劃缺乏法定效力，在實施的過程中只起到政策的指導作用，這也是有可能導致長江經濟帶區域規劃實施名不正，言不順，實施效果欠佳的根源之所在。

長江經濟帶各類區域規劃的出臺有其現實的必要性和正當性基礎，但因法律基礎的缺失從而導致其陷于合法性危機，這也是區域規劃法律空洞化的后果之一。我國區域規劃缺少直接的憲法規定，因此有學者認為區域規劃是違反了憲法基本原則的經濟發展思路。?法治理念下的區域規劃是一種基于政府公權力的行政活動，因此還應當具備合法性。根據行政法治主義原理，區域規劃制定和實施都應當具有組織法和行為法上的依據。組織法上的授權表明政府行政機關具有制定與實施區域規劃的權能和可能性；行為法上則可以明確區域規劃的制定與實施時間、事由、條件等。?

但在我國現行法律體制下，區域規劃尚缺乏堅實的法律基礎，“法律空洞化”現象比較突出。政策增長既是法律空洞化的原因，也是其結果，區域規劃法律的空洞是由區域政策來填補。?憲法、地方政府組織法主要從行政權利、行政區域內事務管轄而對規劃的權屬和適用做出相應規定，單行法是對地方政府或行政部門的權限而對適用的規劃做出規定。通過梳理我國與區域規劃相關的法律法規得知，對于跨區域規劃，憲法和地方政府組織法都沒有明確的規定，單行法在制定主體和權限上也沒用明確的規定。

通過上述分析，可以得知區域規劃正當性不足主要表現為兩個方面：一是缺少憲法依據；二是規劃制定主體及規劃權限也存在法律規定不明的情形。

四、區域規劃由“政策主導”向“法律主治”轉型

當前，區域規劃的“政策主導，法律為輔”的法律空洞化表現，其本質就是政策與法律的關系，而政策與法律二者之間關系的實質又是行政與立法的權力分配關系。?鑒于我國目前區域規劃的情況是重行政輕法律，區域規劃政策過于膨脹而區域規劃立法過于削弱，導致政策與法律陷于畸重畸輕局面，法律空洞化現象嚴重。因區域規劃“政策主導”的諸多弊端，我國區域規劃當務之急就是加快完成區域規劃的“法律主治”轉型，將區域規劃納入法治化軌道，盡快消除法律空洞化現象帶來的負面影響。

首先要樹立區域規劃“立法先行”和法治化理念。從發達國家的區域發展實踐來看，處理區域發展的經濟、生態、資源、產業之間矛盾問題時，常規做法就是“立法先行”，根據區域發展制定相應的規劃法律制度，利用法律對區域規劃進行規范和約束。在依法治國理念下，樹立法治化理念，把區域規劃納入法治化軌道。

其次就是正確處理政策與法律的關系，建立政策與法律之間的良性互動機制。區域規劃里的“政策”主要是指一些區域規劃方面的“綱要性”、“指導性”、“約束性”等政策性文件，如《長江經濟帶發展規劃綱要》、《長江三角洲城市群發展規劃》等。從法治化角度來看，區域規劃首先應該具有合法性，是合法規劃。當然，并不是絕對排斥區域規劃的政策性調整，本文認為區域規劃的政策與法律的關系強調的是主從關系，區域規劃法律為主，區域規劃政策為輔。

最后就是實現區域規劃法律主治，建立健全區域規劃法律體系。在區域規劃領域中，結合我國實踐，根據區域規劃的法律屬性，遵循區域發展規律，制定和完善由憲法統領的區域規劃基本法、區域規劃法律法規等組成的區域規劃法律體系。

[ 注 釋 ]

①邢會強.走向規則的經濟法原理[M].北京：法律出版社，2015：103-110.

②楊丙紅.我國區域規劃法律制度研究[D].安徽大學，2013.

③李煜興.我國區域規劃法治化的途徑與機制研究[J].河北法學，2009(10)：73-76.

④葉必豐.區域經濟一體化的法律治理[J].中國社會科學，2012(8)：107-130.

⑤郝鐵川.我國國民經濟和社會發展規劃具有法律約束力嗎?[J].學習與探索，2007(2)：99-102.

⑥唐勇.我國區域規劃實施的立法保障研究[J].甘肅理論學刊，2009(1)：142-145.

⑦胡云鋒等.新時期區域規劃的基本任務與工作框架[J].地域研究與開發，2010(4)：6-10.

⑧郝鐵川.我國國民經濟和社會發展規劃具有法律約束力嗎?[J].學習與探索，2007(2)：99-102.

⑨藏學英，牛桂敏，陳霞.關于健全規劃引領區域經濟社會發展長效機制的思考[J].全國商情(經濟理論研究)，2009(3)：35-38.

⑩胡云鋒等.新時期區域規劃的基本任務與工作框架[J].地域研究與開發，2010(4)：6-11.

?劉國.鄱陽湖生態經濟區規劃實施法律保障的不足及其完善[J].云南大學學報法學版，2014(3)：88-92.

?喬南.官員“戰略布局”沖動當止[J].人民論壇，2007(6)：48.

?楊建順.日本行政法通論[M].北京：中國法制出版社，1998：568.

?邢會強.走向規則的經濟法原理[M].北京：法律出版社，2015：103.

?邢會強.走向規則的經濟法原理[M].北京：法律出版社，2015：110-124.

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2095-4379-(2017)07-0074-03

李德學(1979-)，男，湖南邵東人，中央財經大學法學院，博士研究生，貴州財經大學公共管理學院，講師，研究方向：經濟法。