PPP模式發展以及現狀

汪澄洋

摘要：十八屆三中全會提出了“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的要求，PPP模武在此政策背景下迎來了發展的大跨越。本文試圖通過對當今一些國家PPP模武的特點介紹與分析，以期提出能加速推廣PPP的建議。關鍵詞：公私合作；地方政府；融資模式；特征研究

引言

2014年9月，國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號），首次較為全面系統的對地方政府性債務進行了闡述。2014年10月，財政部頒發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別方法》，對存量債務進行甄別處理。這些文件明確了對債務固舊控新，明確且規范了地方政府舉債融資方式，一是發行地方債券，二是PPP模式，三是規范現有債務。

隨著我國新型城鎮化建設不斷推進，一方面對于城鎮基礎設施投入的要求仍然居高不下，另一方面中央及國家對有效化解地方政府負債提出的新要求，是當前各地政府共同面臨的難題。面對宏觀政策重大變革以及地方經濟發展現實需求，如何有效化解地方政府債務，同時保證地方經濟發展需求，必須探索新的發展和建設模式，但目前在PPP的推廣和實施中存在的種種困難需要解決。

1PPP模式介紹

PPP模式在國際上是國家為了能夠最小化基礎設施建設所帶來的財政赤字的同時，使用私有部門運營經驗而采取的一種合作模式。

PPP模式即Public-Privale-Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方權利和義務，以確保合作順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。但是在國際上，關于PPP的概念顯得混雜不清。德國學者Norbert Porzi甚至認為：“試圖去總結PPP是什么或者應該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據不同的案例來確定”。

2不同國家PPP模式

為了探究PPP模式的特點，本文選取了以下幾個國家PPP模式發展歷史和現狀進行介紹，并得出各自PPP模式特點。

2.1英國

英國使用PPP模式開展建設基礎設施時間較早，并于1992年提出了私人融資計劃PFI，但是在長期運營中，雖然顯示了私人部門項目管理經驗豐富，風險控制與創新能力強大的特點，但卻也因為制度設計的不完全導致了一些工程的擱淺與失敗，這表現出了PFI的一些缺陷，比如成本浪費、合同靈活性差、項目透明度低、風險收益分配不合理等。在2012年，英國政府在PFI的基礎上提出了PF2。和PFI相比，PF2在加大政府投資數額，擴大股權比重的基礎上，通過制度設計彌補了PFI的部分缺陷，這使得資本市場對于PPP項目信心得以提高，成功的使長期債務融資注入PPP項目。不過因為加大了政府投資比重，使政府承擔的非純經濟風險（主要體現在法律變化，無法估計因素等方面）提高。對于政府管理以及處理相關突發事件能力提出了新的挑戰。該國PPP項目分布，除教育和醫療分別占據29%和19%外，其余行業分布基本呈平均化趨勢。

2.2加拿大

加拿大是世界上公認的良好運用PPP模式的國家之一。目前加拿大的PPP項目大約占所有公共領域項目的15%～20%。在該國PPP模式中，私人部門負責PPP項目從設計、建造、運營和維護全過程，避免了由于單一階段單一投資人負責帶來的風險和責任推諉；政府在項目建設完成前不做任何支付，但一旦完成并且私人部門提供產品或服務符合相關規定的標準，支付階段將延伸至整個項目生命周期。

管理上，該國通過設立國家層級的中心，建立了PPP加拿大（PPP Canada）。該中心主要協助政府推廣和宣傳PPP模式，并參與PPP的具體設計、運營、監管等。同時該中心由國家所有，但運營模式依照商業模式進行，避免陷入單一政府控制下的官僚主義。同時為了方便地方政府進行操作項目，該國建立了一項PPP基金，專門為地方政府提供PPP項目貸款，已為項目提供不超過25%價值的資金支持，該基金通過這種方式，一方面很好的解決了地方政府流動性缺失問題，同時撬動了市場資金，為PPP項目推廣和運轉做出了積極貢獻。

2.3澳大利亞

澳大利亞從20世界80年代開始，為了滿足基礎設施建設需求開始使用并推廣PPP模式，首先在建設項目公司（SPV）的基礎上，通過該公司與政府簽訂協議，并在該協議基礎上開展融資，設計規劃，建設，運營等，一般協議期為20-30年。2000年以來，澳大利亞汲取了經驗和教訓，以實現共贏為目標，制定和更新了相關法律措施，使PPP項目模式得到進一步的發展。該國PPP市場高達920億美元，分布在國防、公路、鐵路、衛生、教育、司法、娛樂等部門。其項目多集中在基礎設施和公益事業領域，其特色在于建立嚴格的審計和績效評價機制。

在組織管理上，澳大利亞建立了基礎設施局負責推廣和規范PPP項目。IAU通過發布一整套PPP合作指南，將PPP項目決策過程分為投資決策階段與采購決策階段，前者確定項目經濟合理性與各方面資本收益，后者負責確定項目投資與運行費用、工期、服務質量、運營管理、效率、風險分擔等方面是否有使用PPP模式的價值。

3PPP項目綜合情況

3.1適用領域

PPP模式在全球范圍廣泛應用。在歐盟國家尤其是英國，PPP項目適用領域涉及一般公共服務、國防、公共秩序、交通運輸、燃料和能源、環境、衛生、娛樂和文化、教育等。但在大部分國家中，PPP項目適用范圍更多集中在基礎設施領域，包括公路、城市軌道交通、鐵路、橋梁、隧道、機場設施、電廠、電信設施、學校建筑、醫院、監獄、污水處理和垃圾處理等方面。

3.2盈利方式

使用PPP模式項目一般傾向于公益性，其盈利能力并不顯著。除了項目少數經營收入外，一般還需要在進行建設中或者建設完成后運營期內進行政府補貼，以保證項目收益。

（一）項目收益盈利

此種項目一般對象為能夠產生足夠現金流的基礎設施，或者是給予特許經營權后公司收益大于其建設經營成本之和。此類項目能夠產生足夠利潤。若利潤較為豐富可以將其按股權結構分紅給政府和私人部門。

（二）項目收益并附帶一部分政府補貼或特殊權利

當項目收益不足以滿足建設和運營成本需要時，政府的財政補貼將保證項目基本盈利。有些項目也采取政府給予項目公司特殊權利：如相關地段開發權利作為另類補貼形式。

（三）完全依賴于政府財政補貼

此類項目屬于完全公益類或者政府并未給予項目公司特許經營權。為了保證投資方利潤，政府會采用完全財政補貼形式給予回報。

4PPP項目缺陷

4.1過渡干預項目

在經營者轉向監督者的過程中，政府尚未完善自身定位。制度缺省更是擴大了這一問題，在PPP項目中，社會資本方負責承擔項目融資，建設和運營的絕大多數工作，相比較由政府全額承擔的項目，PPP項目更加市場化。但目前情況是政府不單負責監管，還往往插手項目建設與運營的各個環節，導致過渡干預造成項目失敗。北京市國家體育場項目中，由于北京政府數次單方面強制要求更改設計方案并限制商業建筑數量，在運營過程中對體育館冠名施以干預，直接導致中信聯合體虧損，并不得放棄特許經營權，最后轉為永久股東。

4.2地方政府信用缺失

盡管在法律規定上，政府與私人資本雙方都應該嚴格按照簽訂的相關合同進行建設和運營，但當實際運行時，真實地位較為低的社會資本方會被政府方突然的轉變而被迫改變條件，如廣東一水廠建設中，當項目建設完成后，政府方認為之前簽訂合同有失公允，并拒絕購買水廠生產的自來水。同時將違約責任推給了社會資本。在10年的閑置后，水廠被政府收購。

4.3主體定位缺陷

PPP項目作為一種吸引社會資本投資的特殊基礎設施融資模式，其針對主體主要為社會中的民間資本，目的是為了緩解政府資金緊張，發揮社會資本在商業運營中的專業優勢。但目前所公布成功的PPP項目中，絕大多數都為大型央企作為資本方簽訂了合同。大型央企和普通民營企業相比，具有國家信用作為隱性擔保；融資渠道廣泛，資本成本相對較低；在技術上具有的優勢可以以更低成本來建設項目。但國企最終還是屬于政府方，這與PPP模式所需要的主體定位完全不同。

5政策建議

5.1政府權責確立

由于私人企業的弱勢地位，目前需要由國家盡快推出正式的PPP項目相關制度規定，明確政府方管理限制和責任監管。其中首先需要明確地方政府的權責，通過相關法律法規提高地方政府違約成本，減少政府以行政命令干預正常項目進程的可能，以便真正發揮私人資本優勢。

5.2建立責任追溯制

對于地方政府時常出現的領導調動而導致項目失敗問題，需要建PPP項目權責追溯制，對于項目成功與否進行責任人綁定，避免出現“人走政息”情況。同時地方政府也需要成立專門工作小組，針對PPP項目作出整體規劃。

5.3加大模式推廣

PPP模式的投資規模由于其對象不同而跨度很大，從十幾萬到上百億都有涉及，各地相關部門可以組織相關專家對有意向企業進行培訓，擴大參與PPP項目企業數量，消除目前“只有大企業才能參與ppp”的錯誤認識。