關于小城鎮用地分類的思考

李會忠

摘要：城市是一個不斷發展、不斷完善的綜合體，在其不同的時期和發展階段需要不同的規范來引導其規劃和建設。小城鎮，是介于城市與鄉村之間的一種特殊形態，作為城鄉聯系的紐帶，小城鎮用地兼備城鄉兩種用地的特征，是小城鎮社會發展的基礎。通俗的來說，小城鎮就是具備鄉村部分特色的城市。在新型鎮化的大力推進以及城鄉一體化的背景下，2007版的《鎮規劃標準》對指導現階段的小城鎮規劃就顯得有些捉襟見肘，如何完善鎮用地分類標準，成為時代發展的需求之一。通過對建設用地分類的歷程回顧，以及對GBJ137-90、GB50188-2007、GB50137-2011的綜合比對，發現2007版的《鎮規劃標準》存在無法滿足現今小城鎮的需求、用地的發展存在較大的局限性等問題，提出在2007版的基礎上調整用地中類和增加用地小類的思考，綜合響應政策與實施雙層面的需求，對《鎮規劃標準》的用地分類進行更新與改進。

Abstract： The city is an unceasingly developing and improving complex. In different time and development stages， different standards are needed to guide its planning and construction. Small town is a special form between city and country. As a link between city and country， small town land use has both the characteristic of urban and rural land use， and is the foundation of the social development of small towns. Simply speaking， the small town is a city with part of the characteristics of country. In the vigorously promotion of new urbanization and urban and rural integration， the 2007 version of the "Town Planning Standards" can't well guide the current stage of small town planning is somewhat. How to improve town land classification criteria has become one of the development needs of the times. Through the review of the classification of construction land and the comprehensive comparison of GBJ137-90， GB50188-2007 and GB50137-2011， it is found that the "Town Planning Standard" of 2007 can't meet the needs of the modern small towns， and the development of land use has great limitations. This paper proposes to adjust the land use category and increase the land use sub-class on the basis of the 2007 version， and to update and improve the land classification of the "Town Planning Standard" by integrating the response policy and the implementation of the double-layer demand.

關鍵詞：小城鎮；用地分類；規范；階段性

Key words： small town；land classification；specification；stage

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）02-0018-05

0 引言

中華人民共和國住房和城鄉建設部于2012年1月1日發布《城市用地分類標準與規劃建設用地標準》（GB 50137—2011）[1]，并同時廢止GBJ 137—90[2]。但是對于最新的標準僅僅適用于城市、縣人民政府所在地鎮和其他具備條件的鎮的總體規劃和控制性詳細規劃的編制、用地統計和用地管理工作。對于現在不具備條件的鎮必須采用2007年所頒布的《鎮規劃標準》（GB50188-2007）[3]。2016年4月，中規院下發《城鄉用地分類標準與規劃建設用地標準》（修訂）調查問卷，正式將《城鄉用地分類標準與規劃建設用地標準》的修訂工作提上日程。與此同時提上修訂日程的還包括《鎮規劃標準》（GB50188-2007）[3]及《村莊規劃用地分類指南》[4]（建村【2014】98號）。

目前對于小城鎮用地分類的研究較少，姜熙2008年發表的碩士論文《基于城鄉統籌的小城鎮用地分類研究》[5]未將小城鎮用地進行深化，只對其大類用地進行了歸類和調整，在當時的背景下是可行的，但是在目前的小城鎮規劃中對于現階段的小城鎮發展缺乏深度。時隔10年，小城鎮的需求產生了變化，僅僅用大類和中類來引導現在和未來的小城鎮建設就顯得有些不合時宜。從實際工作層面來看，鎮規劃標準基本已經被架空，在小城鎮的規劃中更多的使用《城市用地分類與規劃建設用地標準》[1]，其主要原因在于《鎮規劃標準》的用地分類并沒有實際意義上細分至小類，使得小城鎮規劃就只能停留在總規的深度，缺乏操作性，但是此舉卻與《城市用地分類與規劃建設用地標準》[1]的適用范圍相違背。因此在政策與實施兩個層面的夾擊下，對《鎮規劃標準》中的用地分類進行更新與改進顯得尤為重要。

1 建設用地分類的歷程

城市和小城鎮隨著其本生的發展及用地需求，國家對各等級城市制定了相應的標準。但是中國正處于城市高速發展期間，1994年至今也對用地分類標準進行了多次修編和調整，具體參見表1。

由上述統計可以發現，《鎮規劃標準》經過兩次修編，《城市用地分類與規劃建設用地標準》經歷一次修編?！舵傄巹潣藴省穬纱涡蘧幒笏{整的核心內容主要在于其用地分類的標準以及與之配套的相關公共服務設施、基礎工程設施的量化指標；《城市用地分類與規劃建設用地標準》經過一次修編后，主要調整的內容在用地分類標準的優化與細化以及建設用地與非建設用地的統籌方面；標準將城鄉居民點建設用地單獨列出，并將其分為城市建設用地、鎮建設用地、鄉建設用地、村莊建設用地。而這四類用地則分別對應《城市用地分類與規劃建設用地標準》、《鎮規劃標準》、《村莊用地分類指南》。

通過這些核心內容的變化，可以看出城市、縣所在的鎮與其他建制鎮、鄉對建設用地的需求不同，從政策層面與實踐層面來看，他們是相對獨立而又相互影響的用地分類體系。

2 用地分類的比較

2.1 GB50188-2007與GBJ137-90的比較

GBJ137-90采用大類、中類和小類三個層次的分類體系，共分10大類，46中類，73小類，其大類為R、C、M、W、T、S、U、G、D、E[2]；而GB50188-2007將用地性質分為9大類、30小類，其大類為R、C、M、W、T、S、U、G、E[3]。對于除C類外差異的比較，參見表2；GBJ137-90將C大類分為8中類、24小類[2]，其中GB50188-2007部分與GBJ137-90有對應之處；以GB50188-2007為主，具體差異對比見表3。

通過以上的分析對比，可以得出以下結論：GB50188-2007與GBJ137-90就用地分類標準來說是相當相似的?？紤]到兩個規范編制的時代背景，GB50188-2007在某種程度上可以說是GBJ137-90在城市層面上的深化，而產生其深化的原因主要有以下幾點：①城市的體量大于小城鎮，其土地兼容性也明顯弱于小城鎮，因此其用地也相對小城鎮更為明確；②城市內部的運行體制相對于小城鎮更為復雜，需要多方面控制，而城市的用地僅僅是其中的一個方面，所以與GBJ137-90相配套的城市規范就相繼提出；③小城鎮的“生態系統”相對較為薄弱，土地性質相對城市更為模糊，需要為其發展留有足夠的彈性。因此GB50188-2007中的用地分類進行細化的過程中還需要考慮到小城鎮的土地使用彈性。

2.2 GBJ137-90與GBJ137-2011的比較

GBJ137-2011主要對R、C、W、S、U和G幾個方面做除了部分調整。

GBJ137-2011將居住用地的四級標準調準為三級，并將小類調整為住宅用地和服務設施用地2小類，并且將中小學用地劃入A類之中[1]。

GBJ137-2011將GBJ137-90中的C拆分為A、B兩類，加強了對滿足民生需求的公共服務設施的控制。

對于倉儲用地，GBJ137-2011在GBJ137-90的基礎之上增加了物質中轉、配送等內容。

GBJ137-2011整合了GBJ137-90“道路廣場用地”和“長途客運站用地”、“公共交通用地”、“鐵路客貨運站”、“港口客運碼頭”等用地，不包括原標準“游憩集合廣場用地”[1]。

公共設施用地中，GBJ137-2011將“通信設施用地”和“廣播電視設施用地”加入供應設施用地；電廠、制氣廠納入工業用地；“雨水、污水處理用地”更名為“排水用地”； “糞便垃圾處理用地”更名為“環衛用地”；新增“安全設施用地”中類，其小類包括“消防用地”與“防洪用地”。 GBJ137-90中類“施工與維修設施用地”內容調整至“其他公用設施用地”中[1]。

綠地在原標準分類“綠地”大類的基礎上增加“廣場用地”，剝離原“生產綠地”，分為“公園綠地”、“防護綠地”與“廣場用地”3個中類[1]；原標準“生產綠地”以及市域范圍內基礎設施兩側的防護綠地，按照實際使用用途納入城鄉建設用地分類的“農林用地”。

通過上述的對比，GBJ137-2011對GBJ137-90的調整幅度還是比較大的，重點歸納為兩方面的變化：①明確了城市對各類土地使用的需求，細化了各中類與小類；②進一步完善了城市的用地結構，在根本上區別了城市、鎮、鄉與村莊對建設用地的不同需求。

2.3 GB50188-2007與GBJ137-2011的比較

在GBJ137-2011將中學和小學用地從R類中剝離出來之后，GB50188-2007和GBJ137-2011的居住用地的性質的相似度又進一步拉近，但是最大的區別依舊在于幼托用地的劃分問題。相比之下，GBJ137-2011和GB50188-2007對于W、M類的區別不大，只是對于一些特殊的用地加以更明確的歸類。對于G類，GBJ137-2011標準將“廣場用地”從S類剝離出來，加入G類之中[1]。因此GB50188-2007與GBJ137-2011對于G類將有本質上的區別。而U類，GBJ137-2011將其用地進一步細分，對于某些特定用地性質加以更明確的分類，相比GB50188-2007的一刀切，GBJ137-2011就顯得相對詳盡，更符合城市對其的需求與分工。對于T類，GBJ137-2011將其取消，并將其合并至S類，因此從GB50188-2007的S類到GBJ137-2011的S類發生了很大的變化。

GBJ137-2011改變最大的就是在于將GBJ137-90中的C類拆分為A類和B類，明確出了非營利性公用類設施用地和盈利性設施用地[1]，通過對非盈利性公用類用地的控制來提高城鎮居民的生活水平，從而體現出新型城鎮化的內涵：以人為本。

從GBJ137-2011來看，GB50188-2007的C類已經與GBJ137-2011的A類和B類不具可比性，雖然都表示商業、服務業和辦公用地的性質[3]，但是城市用地分類的深度已經遠遠超過了鎮的分類深度。如今中國城鄉差異明顯，城市所具備職能的復雜程度已經遠超過小城鎮，城市用地分類則需要更加明確各個地塊的使用性質進而發揮城市每一塊地的經濟效益，但小城鎮功能和用地有限，往往一塊地兼備多種功能，用地兼容性較強，因此過于明確細分的用地分類在小城鎮之中是不具可操作性的。

GB50188-2007與GBJ137-2011已經存在了相當程度的區別，而其區別的根本在于城鎮規模所帶來的土地兼容性變化。對于城市而言，體量越龐大其職能分工越明確，而且其各個職能的獨立性越強，從而導致城市土地兼容性降低，但是對于小城鎮來說恰恰相反。因此GB50188-2007與GBJ137-2011在城市與城鎮的規劃適用主體上就存在明顯的差異。

2.4 總結

通過以上三次比較可以發現，GB50188-2007和GBJ137-90較相似，但均與GBJ137-2011的差別較大。20世紀末期到21世紀初期，順應改革開放的浪潮，中國的城鎮化迅速推進，城市開始與鄉村分離，城鄉差異相對較小，具有一定的共通性，所以GBJ137-90是適用于當時的城市，GB50188-2007也是適用于當時的小城鎮的。

2012年GBJ137-2011開始實施以后，城市用地和鎮用地有了本質上的差別，就如今的中國城鎮化發展而言，城鄉差距顯著增大，而如今的規劃重點也聚焦在如何縮小城鄉差異，如果繼續依照GB50188-2007來做鎮規劃，那么小城鎮在土地使用上將會與城市產生越來越大的差異，而此不利于未來小城鎮的城鎮化發展，因此對GB50188-2007的用地分類進行調整是勢在必行。

同時通過現階段的規劃實踐情況來看，GBJ137-90在2012年修編后得到了進一步的完善，而GB50188-2007卻依舊存在以下問題：①隨著小城鎮的發展，小城鎮對土地的需求也越發的明確，但GB50188-2007中的用地分類無法滿足現今的需求，從而導致GB50188-2007在實際規劃工作中已逐漸被廢棄；②GBJ137-2011的用地分類過于細致，對小城鎮的發展限制過大，無法為小城鎮留有一定的用地彈性，從而需要在一定程度上依托已有的GB50188-2007，結合GBJ137-2011對鎮用地分類進行調整。

3 對鎮用地分類的思考與創新

3.1 對發展階段的思考

城市的發展是一個動態過程，“聚集點—→村莊—→小城鎮—→城市—→大城市—→特大城市”，從一個層級到達另一個層級需要時間的累積，同時每個階段的進化都應該遵循一定的自然、社會規律，而這種規律在規劃層面上的表現之一就是用地分類的深度。不同時期內遵循的規范應該是適用于某一個時期或者是一個階段到另一階段的，但每當進入到下一個階段時，相應的規范也應該進行同步更新的，反之必然會使城市出現用地的不經濟性。

筆者認為，GB50188-2007是適用于“村莊—→小城鎮”階段的，而老版城市用地標準是適用于“小城鎮—→城市”階段，GBJ137-2011是適用于“城市—→大城市”或者“城市—→特大城市”階段的。這種歸類的重點在于對各個層級的界定，在GB50188-2007實行時期的鎮和現在意義上的鎮是有本質上的區別的。當時的鎮可能還處于需要解決溫飽問題、衛生問題的階段，但是現在的鎮大多已經完成溫飽時期的任務，現階段的聚焦點多放在經濟增長與生態保護上。換言之，以前的鎮是處于“村莊—→小城鎮”階段的，而現在的鎮是處于“小城鎮—→城市”階段（圖1）。同理，城市也是從“小城鎮—→城市”到“城市—→大城市—→特大城市”的轉變。

不同的時代有不同的政策背景，但是本質的原理和內在機制是相同的，雖然規范不一定是完全適應，但是大方面殊途同歸。

[圖1 城市發展階段示意][（圖表來源：筆者自繪.）][1990版城市用地分類][2011版城市用地分類][特大城市][大城市][城市][小城鎮][村莊][聚焦點][2007版鎮用地分類][已過時][需要適合此階段的鎮用地分類]

3.2 對鎮用地分類的思考

通過對用地規范的比較，并結合現在鎮規劃的實際情況和未來鎮規劃的需求對GB50188-2007進一步細化將原本僅有大類和小類的鎮用地分類標準細化至大類、中類和小類三個層次。

本用地分類在大類和中類之中并沒有做出變化，還是符合GB50188-2007的，但是在中類之中集合GBJ137-90將中類繼續細化至小類，并集合城市用地分類的使用范圍對小類加以限定，并做出相對明確的說明。使用范圍說明同時結合GBJ137-90和GB50188-2007原有說明。具體用地分類如表4。

以上的分類標準主要考慮到城市的發展歷程，結合GBJ137-90與GB50188-2007的相同點，對鎮建設用地的部分進行深化處理。此標準將GB50188-2007的9大類、30小類細分為9大類、33中類、38小類。其中具體各類用地的相關適用范圍可參考GBJ137-90，此處不再贅述。在對鎮用地分類進行細化的過程中，重點的變化歸納于以下幾點：1）將原本的30小類更變為33中類，其中增加的3類為文物古跡用地（C7）、其他公共服務設施用地（C8）以及堆場用地（W3），主要考慮到對于鄉鎮文化活動、生活方式的保護，新增了文物古跡用地；為小城鎮公共服務用地的使用方式留有一定的彈性，新增了其他公共服務設施用地；考慮室外倉儲的形式，增加了堆場用地。2）對原本的C、T、S、G類用地進行了進一步的細化，以確保在留有小城鎮用地發展彈性的同時，能夠明確各類用地的使用狀況。

4 結語

規范的編制是具有時代背景的，但是規劃本身是遵照城市發展的內在規律，是適用于一個時期或者一個階段的。隨著城市的不斷發展與進步，老規范將會被城市發展的新模式所淘汰，所淘汰的規范并不一定適用于在往城市階段發展的小城鎮。老規范往往在城市特定的發展時期是具有宏觀層面的指導方向的，而新規范也應相對順應宏觀指導意義，再根據時代的發展需求，對規范進行調整改進，以適合現階段的發展變化。筆者通過對已有規范標準的梳理與對比，在響應新型城鎮化要求下，提出對我國鎮規劃建設用地分類標準的調整建議，為小城鎮用地分類有待更新的過渡真空期盡部分綿薄之力。

參考文獻：

[1]GB 50137—2011，城市用地分類與規劃建設用地標準[S].2011.

[2]GBJ137—90，城市用地分類與規劃建設用地標準[S].1990.

[3]GB50188—2007，鎮規劃標準[S].2007.

[4]佚名.住房城鄉建設部印發《村莊規劃用地分類指南》[J]. 城市規劃通訊，2014（14）.

[5]姜熙.基于城鄉統籌的小城鎮用地分類研究[D].西南交通大學，2011.

[6]張志杰，崔蘭亭.村莊建設用地分類標準初探[J].小城鎮建設，2014（5）.