辨析政務公開與政府信息公開

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摘要：信息公開有利于促進政府的陽光運行，提高政府依法行政能力和服務水平。但是在談及信息公開的時候往往將政府信息公開卻與政務公開混用，由于兩者在主體與內容上都存在差異，如不及時厘清將造成不利后果。

關鍵詞：政府信息公開；政務公開；辨析

隨著公眾參政議政意識的不斷提高，公眾對于涉及自身權益的公共信息也越來越關注，對獲取這些信息的需求和愿望也越來越強烈。為了保障公民、法人和其他組織的知情權，促進依法行政，2008年年5月1日《政府信息公開條例》正式施行，“政府信息”這一概念通過行政法規的形式正式呈現在了公眾面前。但是隨著政務公開的進程，我們發現“政府信息”和“政務信息”正在不斷的被通用，特別是在使用“政府信息公開”和“政務公開”的場合。但是政務信息和政府信息并不是兩個完全相同的概念，如果混用將會引發爭議。因此，有必要厘清政務信息、政府信息以及政務公開與政府信息公開之間的差異。

一、 政府信息與政務信息

對于政府信息，《中華人民共和國政府信息公開條例》（后稱《條例》）作出了明確的解釋，《條例》第二條指出：“政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！辈⑶以诘谌邨l中補充到“教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執行”。

而對于政務，《現代漢語詞典》解釋到：“關于政治方面的事務和國家的管理事務”。根據解釋政務信息就應該是政治事務以及國家管理事務的相關信息。

通過比較可以看出，政務信息和政府信息的概念側重各有不同。政府信息的概念側重于強調信息主體，將行政機關，教育、醫療等企事業單位等獲取信息的主體作為主要描述對象以及區別與其他概念的標尺。而政務信息的概念則側重于對信息內容的描述，將政治事務和國家管理事務作為界定政務信息與其他信息類別區別的依據。

雖然兩個概念的側重不盡相同，但是根據行政機關職能和《條例》內容，政府信息概念的第一主體“行政機關”必然會處理國家管理事務和政治事務，如行政法規、國民經濟和社會發展規劃、財政預決算等，所以政府信息中肯定也包含著政務信息中的一些內容。而作為政府信息第二主體的企事業單位，其工作職能中顯然涉及國家管理事務，但排除政治事務，所以政務信息與政府信息有交叉但不完全等同。再者，政務無私事，政務信息因此就不應該涉及私人信息。但是政府信息則不同，在行政機關或公共企事業單位履職的過程中會收集、儲存到一些個人隱私和商業秘密等私人信息，這些都屬于政府信息的內容，在權利人同意或行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響等特殊情況下，還會成為政府信息公開的內容。所以，政務信息與政府信息兩個概念雖有交叉，但相互間不能完全包容。

二、政府信息公開與政務公開

政府信息公開是指將行政機關在履職過程中獲取到的或者制作的信息向公眾公布出來。而對于政務公開，我們目前存在狹義和廣義兩種理解。狹義上的政務公開，是指僅限于政府機關范圍內，尤其是與公共行政管理密切相關的、與民眾切身利益密切相關的事務的公開。[1]這種理解將政務公開限制在了國家行政管理事務的范圍內，這種觀點主要來源于美、日、歐等國，如美國1946年制定的《聯邦行政程序法》、1976年的《陽光下的政府法》都是以政府為核心的。[2]法國1970年制定的《行政文書公開法》、日本1991年制定的《行政信息公開標準》也都限于行政事務方面。[3]而廣義上的理解則認為，政務公開，一般是指國家（政府）的政治事務或活動在法律規定的范圍內應讓大眾了解。在政黨已成為政治生活中的主導因素的當代，公開的“政務”包括“黨務”。[4]這也與中國實際情況相吻合，中國共產黨作為中華人民共和國的執政黨，其黨內的重大決策和重要事項往往也會對我國的公共事務產生重大影響，如中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議，審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，十三五規劃建議對我國未來5年的發展定下了目標，這些都屬于國家的管理事務。此外，中央紀律檢查委員會機關與監察部合署辦公，機構列入國務院序列，編制列入中共中央直屬機構，這就使得中紀委的職能跨越了黨務與政務的界限。

除此之外，人大作為我國的最高權力機關，其職能當然也涉及國家公共事務和政治事務，在實際操作中有些信息也是由人大來公布，如人大頒布《中華人民共和國網絡安全法》。再則，司法機關、檢察機關、審判機關行使的是公權力，處理的也是公共事務，按照政務公開的廣義理解，這些機關也應該屬于公開的范疇。除了在靜態的內涵外延上，政府信息公開和政務公開有所不同外，兩者在公開的動態運行上也有所不同。

三、政府信息公開與政務公開辨析

（一）政務公開與政府信息公開的主體不同

通過《條例》，政府信息公開的主體已經確定下來，主要包括：各級人民政府及其部門；經法律法規授權而具有行政管理職能的單位；參照執行的公共企事業單位。而政務公開的主體還沒有明確規定，盡管政務公開主體與政府信息公開主體在一些場合進行了混合使用，但是對于黨委系統、立法系統、司法系統、執法系統以及承擔部分行政職能的社會組織等主體并沒有直接的規定。

（二）政府信息公開是結果的公開，政務公開是結果與行為的公開

政府信息公開只是單純的信息公開，不涉及行為的公開。在政府信息公開中無論公開的是規范性文件、重大政策、重大事項、決策前信息、決策內容、還是政府機構設置與職能、人員配備、工作程序、執法依據，甚至執法之后執法過程記錄都屬于對結果的公開，是行為之后儲存的信息，不涉及實時行為與活動。而政務公開則不同，從廣義上講它的范圍廣得多，不僅包括對行為結果的公開，還涵蓋了對政務行為和活動的公開，比如實時直播十八屆六中全會，兩國間互訪時的新聞發布會，G20杭州峰會期間發布的公報等。這寫政府行為在不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的一般情況下都應該是公開的對象，當然，其中的信息公開是政務的核心內容。

（三）公開的規則不同

雖然政府信息公開和政務公開的公開標準都是以公開為原則，以不公開為例外。但是在政務公開上只能選擇要么公開要么不公開，而政府信息公開除卻選擇公開或者不公開外，還一種不完全公開的情況。不完全公開是指選擇性的對一部分公眾公開政府信息，這種情況一般發生于政府履職過程中獲取并保存的私人信息中。這些政府信息雖然被相關機構保留、儲存，但是一般是不對外公開的。這些信息在相關機構的網站、專用儲存點可以查閱到相關目錄，但是不能閱讀其中的內容。公眾可以得知檢閱、查明這些信息的途徑，但是不能直接獲取這些信息。想要查閱、下載、復制這些信息，首先需要具備相應的資格，一般來說只有信息的相關者才具備查閱、下載、復制的資格。其次，在符合相應的資格要求后，還需要通過申請，采用書面或口頭的形式申請獲取相關政府信息。信息公開主體從形式上審閱申請人的資格后，如符合形式資格就向其公開相關信息。如不符合需向申請人陳述理由，并駁回申請。當這些信息涉及第三方權益時，還應征求第三方的意見。

無論是政務公開還是政府信息公開，其目的都是為了讓權力在陽光下運行、增強公信力，都是為了推動服務型政府的建設，以建成法治法、廉潔的政府。在目前的行政用語中，也越來越傾向于將政務公開視為政府信息公開的狹義理解，或者將兩者等同。但是由于從詞義和現實管理國家事務上兩者之間都存在交叉和不同，所以我們不能在概念上將兩者混淆。否則將會為將來的行政運作埋下隱患，甚至是在法律上形成漏洞。

[參考文獻]

[1] 馬寶成：《政務公開的概念及理念論析》，中國行政管理學會，《政府建設與政務公開研究》，知識出版社，2001年，第74頁.

[2]萬鵬飛、饒詩韻. 美國聯邦政府政務公開制度的實踐及啟示[J]；經濟社會體制比較；2006年02期.

[3] 范逢春、劉漢固、王玥輝.中外政務公開立法的比較研究《四川行政學院學報》；2005年05期.

[4] 金太軍：《論實行政務公開》，中國行政管理學會，《政府建設與政務公開研究》，知識出版班社，2001年，第76頁.

（作者單位：中共重慶市大足區委黨校，重慶 402360）