淺論檢察機關在職務犯罪舉報人保護上的困境及對策

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摘要：隨著全國反腐工作的深入，舉報人保護引起中央政府和社會民眾越來越多的關注。今年4月，最高人民檢察院、公安部、財政部聯合印發了《關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規定》，有力推進了檢察機關保護職務犯罪舉報人工作。但是實踐所面臨的困難紛繁復雜，檢察機關應對措施捉襟見肘，舉報人需要更高層次、更加完善的保護，如何進一步提高檢察機關保護舉報人的能力是本文論述的重點。

關鍵詞：檢察機關；職務犯罪；舉報人保護

舉報工作是檢察機關依靠群眾查辦職務犯罪的重要環節，也是反腐敗斗爭的重要組成部分。根據最高人民檢察院公布的數據，2013年至2015年，全國檢察機關共受理舉報線索107.4萬件，較上一個三年增長95.9%，群眾舉報或通過群眾舉報深挖出來的職務犯罪案件占立案總數的70%以上。但與之對應的是，多年來職務犯罪舉報人慘遭被打擊報復的新聞報道屢見不鮮，被舉報人的報復手段花樣百出，有的殘忍至令人發指。如何保護職務犯罪舉報人的合法權益已經引起中央和社會的普遍關注，學術界對于相關法律制度一直有著廣泛的探討。所以研究舉報保護工作中存在的困境，創新機制，加強保護，對檢察機關有效查處職務犯罪案件有著極為緊迫的現實需要。

一、當前職務犯罪舉報人保護所面臨的困境

1、現有法律對舉報人保護僅僅是權利上的宣示，缺乏可操作性的規定。

我國《憲法》第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必需查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復?！薄缎淌略V訟法》第109條第三款規定：“公安機關、人民檢察院或者人民法院應當保障報案人、控告人、舉報人及其近親屬的安全?！蔽覈灿?003年12月10日簽署了《聯合國反腐敗國際公約》，2005年全國人大常委會批準了該公約。該公約第四十七條規定，“締約國應該考慮建立起保護舉報人的法律制度”，并在第三十三條專門規定了 “保護舉報人”的內容。但我國至今未制定單行具體的《舉報保護法》，以致我國在保護舉報人方面缺乏完善的法律依據。

今年4月，最高人民檢察院、公安部、財政部近日聯合發布《關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規定》，該規定進一步完善了國家保護、獎勵職務犯罪舉報人制度，為檢察機關開展舉報人保護和舉報獎勵工作，提供了具體可行的依據，增強了舉報人的底氣，少了后顧之憂。雖然較《憲法》、《刑事訴訟法》等法律法規而言，該規定對職務犯罪舉報人保護作出了更加詳細的規定，具有巨大的進步意義，但是我們學習時也發現該規定并沒有更加大膽的制度創新，且該規定本身的法律效力有限，在實踐中需配以詳細的實施細則，才能真正發揮它應有的作用。

2、打擊報復行為多樣化、隱性化，定性上存在諸多困難。

在錯綜復雜的利益鏈條里，被舉報人往往因為職權關系而處于優勢地位，公權力極易被違法違規利用于打擊報復舉報人。諸多案例可以看到，被舉報人一旦得知自己被人舉報，必然發動一切關系尋找舉報人，找到后利用自己或者利益共同體手中的權力，威脅、打擊舉報人。從政府機關、國企到基層組織，行政上我國一直奉行民主集中制，單位權力集中在個別領導手上，雖然近年來相關權力監督制度進一步完善，但打擊報復舉報人的行為也呈現出多樣化、以“合法”手段掩蓋非法目的的特征，比如借輪崗需要、聘用合同期屆滿、職務晉升、發放獎金等機會將舉報人輪崗、解聘、不提級、不晉升或扣發獎金，又或直接跳過集體討論而做出對舉報人不公正的行政處理，又或利用舉報人工作中的缺點，借題發揮，對舉報人做出不適當的處分等等。這些手段無法明確定義為瀆職犯罪亦或行政違法行為，即使舉報人反映給檢察機關，檢察機關的應對辦法也很有限，實踐中檢察建議的運用限制較多，需要更多跨部門領導層面非常態化的溝通，導致舉報人的合法權益無法得到維護。

3、多頭舉報變相增加了保護舉報人的難度。

實踐中，我們經常遇到這樣的情況：群眾舉報的線索剛接收不久就接到上級部門或其他機關單位移送的相同或類似線索，這些線索的來源通常都是同一舉報人或共同舉報人。究其原因，主要有三：一是，對檢察機關、紀檢監察等監督部門的不信任，一旦無法及時得到相應的亦或期待的反饋結果，則沒有選擇信任、尊重監督部門，轉向其他監督部門舉報；二是，為了引起政府、群眾甚至新聞媒體更多的關注、同情，舉報人往往采取“一稿多投”方式，尋求多種救濟渠道，及時實現舉報目的；三是，舉報人不了解我國的監督制度和相關機構設置，對檢察機關的職能做擴大解釋，將一般的違規行政行為或者黨員違紀行為“納入”檢察機關的監督對象，而現實中常見官員的貪腐行為捎帶一般違紀行為，舉報人為了全面反映被舉報人的“罪行”，在向其他監督部門舉報時必然全部列明，這就造成線索提前失密，舉報人身份泄露。無論出于何種原因或考慮，多頭舉報擴大了知情面，舉報材料在傳遞、移送過程中增加了失密、泄密的機會，給查辦職務犯罪帶來了不便和更大的辦案難度，更增加了舉報人的危險性，不利于檢察機關對舉報人的保護工作。

4、檢察力量有限，保護舉報人力不從心。

近年來，為了適應辦案任務和安全的雙重壓力，基層檢察院通過擴招法警或者簽約協警的方式，在一定程度上壯大了檢察警力，但是這僅僅滿足一般的辦案需要，一旦出現舉報人急需采取人身保護措施時，現有警力捉襟見肘。而客觀上出于保密的考慮，檢察機關通常沒有和公安機關協作辦案，保護舉報人自然就無法借助公安機關的力量。另一方面，檢察機關的辦案經費有限，無法支撐長期、全面的保護工作。況且，舉報人保護是一項專業性較強、危險性較高的工作，檢察院的法警缺乏相對應的技能培訓，也沒有針對性的應急機制，緊急情況的應對能力有待提高，若倉促出警，所謂的保護措施可能流于形式，一旦突發危險情況，如何保護舉報人和自身的安全。

二、檢察機關的可行性對策

1、改變現有的“舉報”認識觀念。

舉報是憲法賦予公民的基本權利，檢察機關作為法律監督機關有職責從保障公民基本權利的高度對待舉報人權利保護工作，摒棄過時的舉報工具主義觀，實現在舉報問題上從工具屬性到權利屬性的根本轉變?！芭e報工具主義，就是把舉報當作同違法犯罪作斗爭的實用工具，舉報只是發現違法犯罪案件線索的途徑而已?！雹僭谶^去，我們一直將舉報作為案件查處的線索來源來對待，對舉報人權利的保護、舉報案件線索的處理等與舉報密切相關制度建設、實際運用，都是服務于反腐辦案，忽略了舉報的本質是相對人或舉報人權益受到侵害的事實，盡管檢察機關每年都在大力宣傳舉報工作的重要性，承諾保護舉報人的合法權利，但在一定層面上那也只是斗爭策略而已。至于舉報人合法權利的實際落實、保障情況，缺乏可預見性、穩定性，時好時差，縱然事后積極救濟，也不過是從修補 “工具”、更有利今后使用工具的需要出發，不可能有根本好轉，更不可能奢望以舉報人為本的制度性保障。唯有徹底轉變對舉報的認識，回歸舉報的權利屬性，從人權保障的角度出發，才能真正保障舉報人的合法權益不受違法侵害。

2、大力推進專門性法律的制定。

當今世界各國和有關地區紛紛通過立法對舉報人給予法律保護。美國制定了《吹口哨人保護法》，英國制定了《公眾利益披露法案》，澳大利亞制定了《舉報者保護法》，我國香港地區制定了《防止賄賂條例》，建立了較為完備的舉報人權利保護制度。這些法條和條例的核心目標是防止舉報人遭受打擊報復，通過法律維護其合法權益。我國政府已加入的《聯合國反腐敗公約》明確要求締約國應該考慮建立保護舉報人的法律制度，第33條專門規定了“保護舉報人”的內容。作為法律監督機關，檢察機關應當在實踐中總結經驗，不斷創新有效機制，協助立法機關盡快出臺舉報人保護方面的專門性法律，積極推進舉報人保護的法治進程。只有將舉報人保護制度上升至立法層面來構建，才能整合一切保護舉報人的司法力量，有力遏制打擊報復行為，保證職務犯罪偵查工作的順利開展和司法公信力的有效提升。

3、在立法保護不力的情況下，尋求紀檢監察部門的支持。

最高人民檢察院、公安部、財政部聯合印發的《關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規定》第八條規定，“有證據表明舉報人及其近親屬可能會遭受單位負責人利用職權或者影響打擊報復的，人民檢察院應當要求相關單位或者個人作出解釋或說明。當給予組織處理或者紀律處分的，人民檢察院可以將相關證據等材料移送組織部門和紀檢監察機關，由組織部門和紀檢監察機關依照有關規定處理?！泵鎸σ恍┠壳傲⒎o法規范的打擊報復行為，檢察機關可以積極聯系組織部門或紀檢監察部門，構建合作查處機制，派專人回訪落實，督促有關組織部門或紀檢監察部門采取糾正措施或作出紀律處分的決定。

4、注重宣傳秘密舉報的重要性和正確的舉報途徑。

舉報人在向檢察機關舉報職務犯罪線索時，其本身應當提高自我保護的意識。舉報保密既是檢察機關的職責，也是舉報人自身的注意事項。因此，檢察機關在做舉報宣傳時要加強有關的宣傳教育，幫助舉報人了解自我保護措施。舉報人要注意舉報的方式方法，不要公開舉報，不要多頭舉報，以免內容泄露或打草驚蛇。同時，檢察機關需繼續拓展更加隱秘、有效的舉報渠道，除堅持原來行之有效的書面、口頭、電話等舉報方式外，增加了網絡新媒體的舉報渠道，最大限度方便舉報人。出于舉報保密的需要，在借用網絡渠道時，要注意網絡安全問題，實行舉報預約制度，降低網絡等新媒體渠道的舉報內容審核標準，舉報人只需在預約的時間到檢察機關提供詳細的舉報內容即可。

5、制定事前防范、事中保護、事后救濟并重的保護機制，有效保障舉報人及其親屬的人身、財產安全。制定保護舉報人的專門法律法規是基礎，而構建更加科學完善的保護機制是貫徹法律規定的有效保證。檢察機關應當根據職務犯罪舉報的特征，詳細設立舉報人保護的啟動條件，并根據可能形成的威脅內容和緊迫程度，對應規定不同層級的保護措施，針對性地制定風險預警和安全保護預案，預案內容應當包括警力配比、保護方式、保護期間、應急措施等（這些內容有賴于國家立法層面予以規定授權，最高人民檢察院協調相關部門制定更為細致的規定，以便實踐部門依照運用），以有限的警力、財力發揮最大的保護效能。檢察機關可以在其司法警察部門下成立專門的舉報人保護小組，執行保護任務期間發現報復人員立即予以控制，并扭送公安機關查辦。該小組成立的目的不僅在于切實保護舉報人及其親屬的人身、財產安全，而且極大震懾那些打擊報復舉報人的人員，澆滅其囂張的氣焰。舉報人因受打擊報復造成人身傷害或者名譽損害、財產損失的，檢察機關應該積極展開事后救濟，支持其依法提出賠償請求，積極開展救濟工作，維護舉報人合法權益。

在這里，除了正常的人身、財產安全保護外，還應重視保障舉報人今后長期正常的生活環境?！叭缭诿绹淖C人保護法中，聯邦政府除盡最大可能確保證人人身安全外，還應視情況給予經濟資助，包括提供新的臨時住所，介紹新的工作，甚至免費為其改換身份，幫助其在一個不會被別人認出的新的城市生活等等?！雹陲@然在一些案件中，鑒于案情特殊、被舉報人勢力大、舉報人壓力大等諸多因素，為舉報人提供新的身份和居住條件是非常有必要的，也是最有效的保護措施。

6、尋求財政專項支持，建立適應需求的舉報人保護隊伍。任何制度的實施，必然需要相對應的人力物力保障。舉報人保護不單單是舉報人及其親屬的人身安全保障，更要考慮到因此所產生的人力物力需求，比如警力配比、后勤保障、工資核算、人身保險等等，這些應該得到財政專門的支持。此外，定期的、專業的培訓是必不可少的，只有通過模擬實戰培訓，才能真正提高保護能力，適應保護舉報人的需求。

總的來看，現在我國立法上還未明確國家應當向舉報人承擔何種責任，沒有明確舉報人和受理舉報機關之間的法律關系性質，沒有突出以保護舉報人權利為原則的制度和程序建設，有關規定或失之于原則和抽象，或失之于分散和凌亂，不利于保護舉報人的權利和鼓勵人民群眾與腐敗行為做斗爭的積極性。面對立法和實踐所引發的種種困難，檢察機關作為法律監督機關，應當以保護公民的舉報權為己任，探索與舉報權利保護有關的保密制度、舉報人安全保障制度、舉報人受益制度、舉報人權利救濟制度，努力推進舉報人保護的立法進程，以構建完備的公民舉報權保護體系。

[注釋]

① 賴彩民、賴德亮：《加強公民舉報權的制度保障》，載自《法學》2006年第7期。

② 徐飛行：《職務犯罪實名舉報問題研究》，載自《四川警官學院學報》2014年2月第26卷第1期。

（作者單位：莆田市涵江區人民檢察院，福建 莆田 351100）