權力清單制度的法理審視

摘 要 權力清單制度的內涵更多地體現了一種動態化權力清單的編制、運行、監督程序以及圍繞于此形成的一系列配套機制。以權限理論和有限政府理論為基礎，權力清單制度在豐富政府行政理念的同時致力于規范政府行政權力運行，進而打造出集陽光政府、服務政府、法治政府于一體的現代政府。

關鍵詞 權力清單 行政權 限權

基金項目：本文系江西省2015年度研究生創新專項資金項目“政府治理法治化下的權力清單制度研究”（項目編號：YC2015-S379）的階段性成果。

作者簡介：雷桑，贛南師范大學政治與法律學院2014級馬克思主義法學碩士研究生，研究方向：理論法學、馬克思主義法律思想。

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.067

一、何謂權力清單制度

十八屆三中全會第一次明確公開使用“權力清單”一詞以來，權力清單制度不可避免地成為了社會各界關注的焦點。但是，對于權力清單制度的概念及內涵，目前我國理論界尚且沒有統一的定論，學者們都提出了自己不同的觀點。

清華大學程文浩教授認為，權力清單“就是把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權力進行全面統計，并將權力的列表清單公之于眾，主動接受社會監督”。河海大學王春業教授提出，因為現行法對行政機關行政權力的規定較為概括、模糊和分散，使得行政機關在行使行政權的過程中比較隨意，因此他提出“權力清單制度就是對這些法律法規規定的梳理和細化，有利于控制和規范行政權的行使”。關保英從行政法的角度指出，“權力清單是指通過一個文本對行政系統的行政權予以明確列舉并成為依據的行政法文件或者不具有行政法效力的相關文本”。浙江省省長李強從權力清單實踐目的的角度出發，認為“權力清單就是讓職權配置更加優化，職權邊界更加清晰，職權運行更加公開，職權監管更加到位”。以上這些學者盡管從不同的角度出發，得出不同的定義，但普遍都認為權力清單制度必然建立在對政府行政權進行系統的梳理和匯總的基礎上，并最后以目錄清單的形式向社會大眾公開。但僅僅只是簡單地對權力清單這一新興事物作個籠統的表述，不免有些草率，在當前依法治國這一大的背景之下，作為限制政府公權力，保障公民私權利的有效手段，權力清單制度的實施對繼續深化政治體制改革、優化政府行政權有著重大的現實意義，同時還會產生一系列與之相配套的制度設施。

我們認為，在權力清單立法中要明確只有人大才是權力清單的最終制定主體，在制定中可以由各地方政府進行梳理統計，但是對權力合法性的審查和清單的最終發布都要由對應的人大確認公布（也可由人大進行備案），地方人大作為本級清單的制定主體，全國人大作為全國的制定主體，并且總結各省經驗統籌負責全國清單的立法工作。權力清單制度的目的是通過梳理和公布行政權力來規范政府及其各工作部門的行政行為，以此來推進政府部門權力的正當行使和市場競爭的充分發揮，讓權力在陽光下運行。

綜上所述，“權力清單”中的權力主要是指與群眾生活密切相關的政府對外行政權力，屬于政府機關內部管理的對內行政權力并不包括在內。權力清單是由中央政府提出來的一項行政改革舉措，與行政權力聯系在一起，所以嚴格說來，“權力清單”并不具有正式的法律形式，也并非正式的法律用語，而是一個具有中國特色的政治概念。因此，可以對權力清單的概念做如下定義：權力清單是對各級政府及其職能部門所擁有的行政權力的梳理和明確，界定政府每個職能部門、每個崗位的權限，確定權力范圍和邊界，并形成清單向社會公開，又稱作“政府行政權力清單”。而權力清單制度則是圍繞權力清單這一新生事物而形成的一系列與之相配套的法律制度的總稱。

二、權力清單制度的法理依據

權力清單主要是由中央發布命令、各地遵循中央決定而開展執行的一項行政措施，從根本上缺乏理論支撐。權力清單法治化的首要方面就是為權力清單找尋理論支撐，使權力清單由一種純粹的政治措施轉變為具有法學理論基礎的法治化制度。

（一）權限理論

丹麥法哲學家阿爾夫·羅斯認為，權限是一種法律規定的去創設法律規范（或法律效果）的能力，該種創設是依據對這個效果的闡明來進行的。一般認為，權限包含兩個方面的含義，一方面含有某主體擁有處理某事的能力或資格的意義，另一方面指權力的范圍和界限，這也導致了權限的多樣性。

依據權限理論，任何行政機關行使權力必須具有法定權限，行政機關之權限均系以法律法規為依據，不得任意設定和變更”。如果行政機關沒有依照法定授予的權限行使權力，則構成行政越權。而依據權限法定和權限授予原則，公權力的行使必須要有明確的法律依據，否則不能行使權限授予原則規定了權力主體行使權為的能力和資格，從權力的角度來說，它保障了行政機關合法行政權力的行使。權限法定原則確定了權力主體行使行政權力的范圍和邊界，有效的控制和約束了公權力，從權利的角度來看，它保障了公民的權利不受公權力的任意侵犯和剝奪。

從以上的分析中可以看到，權力清單是一個具有中國特色的政治概念，而權限是一個專業的法律術語，從實質角度比較，權力清單就相當于國外權限的概念，二者之間是融會貫通的。權限是權力清單的實質內容，權力清單是權限的表現形式。權力清單是政府工作部門經過認真梳理形成并公布于眾的，是能被我們切實感知的，而權限規范作為權力清單的實質內容，是一種一般理論，因此，公眾雖然可以明顯了解到權力清單的內容，但卻不會去深究其背后的理論深義——權限理論。權力清單是一個具有中國特色的概念，而權限則是西方的專業法律術語，若從實質角度比較，權力清單就相當于國外權限的概念，而權力清單只不過是權限在我國的具體表現形式而已。

（二）有限政府理論

洛克的有限政府理論主要來自于三個方面的內容，那就是自然權力理論、社會契約理論和分權制衡理論。首先，在自然權利理論當中，它認為個人的自然權利決定政府權力的有限性。因為政府權力是個人自然權利中可以轉讓的那部分，當然會受到個人自然權利的限制。其次，在社會契約理論當中，強調政府權力起源于人們與政府達成的授權委托契約。因此政府的所有行政行為必須得到人民的同意，才能屬于合法合理的。最后，在分權制衡理論當中，政府權力必須受到制約和分散，以此來避免政府權力濫用，危害個人自然權利和大眾普遍利益。

自從英國人霍布斯用“利維坦”來形容強力的政府之后，人們就開始思考如何控制這只怪獸“利維坦”。雖然政府的出現，是作為一種“必要的惡”，但是終究人們希望找到一條能夠懲治限制，并且能夠改善這種“政府之惡”的道路，并最終實現利用“政府之惡”，來實現“人民之利”的雙贏，甚至多贏的結果。有限政府理論，正是基于這樣的歷史背景和社會環境，方才得以逐漸發展起來，并在不斷地實踐中繼續完善下去。

在如今的有限政府理論當中，用權力制度來制約“政府之惡”，自然而然的成為了人們的普遍共識。麥克爾文：“以法律來限制政府，是憲政最為本質的核心?！币虼?，“憲政”一詞在一定程度上就帶有了“限制”的意思，也就是指對政府的權力和官員的行為進行限制。權力清單制度正是在規范權力運行這一背景下應運而生，以此來抵抗“政府之惡”，實現人民對政府權力的監督，同時也讓人民認為自身的權利得到了政府保護。

三、權力清單制度的法理價值

只有深入探究權力清單的法理價值，才能對權力清單的制度定位有更加深刻的理解，權力清單制度控權和限權聯系在一起，既是對當前對政府權力的摸底，又是政府權力約束的新路徑。

（一）豐富依法行政理念，打造法治政府

權力清單為行政權力劃定了一條清晰的不可逾越的法律界限，使政府行政權力的邊界得到明晰，從而達到控制行政權的功能。首先，權力清單把權力與行政主體一一對應，每個行政主體獨立地行使各自相應的權力，控權對象得以進一步明確。其次，行政程序法的核心是使權力規范化運行，而權力清單制度針對單一的行政主體作出針對性的處理，使行政權力的操作性規定更加具體，使得控權方式更加具體化。最后，權力清單制度通過對行政權的流動性處理，通過對權力的列舉，使行政控權呈現出動態的，條狀把控，控權過程更加嚴格化，這種控權過程要比靜態控制過程有效。

制定權力清單的第一步是“清權”，即根據法律法規厘清政府權力，以此來確保政府職權符合法律法規的授權，使行政權具備合法性基礎。在應然的理想狀態下，只要行政機關依法行使了行政職權，行政權力的行使就應該是合法的。有沒有行政權力清單，并不會改變行政權力的行使?？梢?，如若所建立的行政權力清單是合理合法的，行政人員就可以按照權力清單的范圍和內容行使權力，就能切實的推進依法行政，建設法治政府。

（二）健全陽光行政理論，打造陽關政府

我國政府權力幾乎一直運行在一個相對封閉的空間之中，除了政府自身，外界尤其是普通民眾對其運行原理不甚了解，政府權力對公眾來說具有某種神秘感，政府權力如果不加以限制，政府就很容易偏離公民利益取向而變成自我實現的利益主體，權力清單制度的重要功能就在于推動政府權力事項透明化，進而保障公民的私權利。

權力清單制度要求各級政府部門清查權力，形成一份清楚明白的權力事項，必須通過政府官方網站向社會進行公布和公開。權力事項的公開速度、公開范圍、清單詳細程度以及事項內容的易讀程度都是衡量權力清單公開水平的重要標準，也是保障廣大公民知情權的題中應有之義。行政權力清單制度的實踐有利于行政相對人充分知悉行政機關的權力，有效監督執法機關公平公正執法，切實保障自己的合法權益?？偠灾?，權力清單制度從源頭到結果全程公開的方式，既最大限度保障了群眾的知情權，又強化了輿論監督、公眾監督、民主監督等多元監督作用，從而邁出了陽光政府建設新步伐。

（三）完善責任行政觀念，打造服務政府

政府的權責關系是一種相互依存、相互聯系卻又彼此制約的有機統一，權力的享有與義務的承載相統一，這種權責一致的對等原則本質地就體現為政府能否真正代表并反映“公意”，運用權力及權威維護并協調廣大民眾的權益訴求。

權力清單背后就是政府給自身背負的責任，而責任政府的前面就是政府給自身劃定的邊界。權力清單制度所彰顯的權責一致理念，一方面有助于從實際操作層面消解公共行政中權力“公屬”與“私掌”間的微妙沖突，為行政機關健全完善民主決策和民主管理、多元力量實時開展民主監督與實效監督創造極為有利的思想輿情條件；另一方面，可以從紀律問責角度對行政主體實施預警警戒，對失職瀆職等行為的對等懲戒提供可靠的法理支撐及必要的倫理基礎。另外，推行政府權力清單制度，使得我國政府權力運行更加規范化，提高了政府職能部門的工作效率，作為一項創新性探索，在政府轉型期成為一個強有力的助推器，有效的促進了政府“行政管理”向“行政服務”的轉變。

參考文獻：

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