環保領跑者的遴選機制探討

徐 云 曹鳳中（中關村綠色國情戰略研究小組 北京 北京 100000）

環保領跑者的遴選機制探討

徐 云 曹鳳中（中關村綠色國情戰略研究小組 北京 北京 100000）

我國將實施環保領跑者政策，作者對環保領跑者的遴選政策提出了建議：遴選不能從（0）開始，而是根據“優中選優”的原則，在已經獲得過有關行業協會表彰的優秀產品的基礎上，進一步遴選；環保領跑者項目遴選，首先進行行業初選，環保領跑者辦公室負責組織全部項目的審定工作。建議只評定工藝與產品，不評審企業。提出了領跑者產品的篩選運行規則等建議。

環保；領跑者；產品；工藝

我國提出：實現“十三五”時期發展目標，破解發展難題，厚植發展優勢，必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。這是關系到我國發展全局的一場深刻變革，是環境管理變革的基石。

習近平曾指出：生態興則文明興，生態衰則文明衰，要把生態環境保護放在更加突出位置。當環境污染成為人類生存發展的共同威脅，順應自然、保護環境，應該成為全社會的一致行動。如何從經濟發展的源頭解決環境問題，就必須堅持創新發展。環境保護領跑者制度，就是從經濟發展的源頭抓起，從產業鏈的終端——產品抓起，是產品控制政策，產品控制政策適應了時代發展的大趨勢。

1 傳統的工藝導向環境政策正在向精細化發展

傳統的工藝導向環境政策以解決各種環境問題為出發點，按照環境媒介的不同將各種環境問題劃分為水污染、空氣污染等不同的種類。相應地，環境政策采取的主要措施是對企業各種污染物的排放按種類分別制定不同的排放標準和技術規范。這種方法的最大缺陷在于：在制定標準和規范時缺乏綜合性考慮，對一種污染物進行治理時不能阻止環境風險以另一種污染物的形式轉移到其他環境媒介之中。而且隨著各種污染排放標準不斷地被推出，各種環境污染標準之間的關系變得日益復雜，時常會出現相互影響和沖突的現象。另一方面，由于工藝導向環境政策針對的主要是產品生產階段的環境影響問題，沒有將產品生產和消費等整個生命周期的環境影響聯系起來，也就不能防止產品的環境影響從生命周期的一個階段轉向另一個階段。因而運用這種缺乏系統性考慮的方法來解決環境問題，結果是顧此失彼。中國的達標排放率遠沒有統計數據顯示的90%多那么樂觀，排污許可制度作為國際上工業點源排放控制的基本制度，在我國一直沒有建立起來，對于達標排放的輕視也導致了后來的總量控制成了空中樓閣，達標排放仍然任重道遠。環境保護綜合名錄等政策，支持達標排放的政策，否則不可能成為環境友好產品。

2 環保領跑者制度的實施將推進經濟與環境的融合發展

2015年四部委印發了《環?！邦I跑者”制度實施方案》。環?！邦I跑者”是指同類可比范圍內，環境保護和治理環境污染取得最高成績和最好效果的產品。通過制定環?！邦I跑者”指標、發布環?！邦I跑者”名單，在行業內樹立節能環保標桿，通過政策激勵引導全社會向“領跑者”學習和看齊，倡導綠色生產和綠色消費，全面提升社會綠色水平。

環保部環境與經濟政策研究中心于2017年初組織召開了重點行業環?！邦I跑者”遴選機制與建議研討會。石化、化工、電鍍、輕工、包裝印刷、表面涂裝等行業專家以及環保部、環保部政研中心、環境規劃院、清潔生產中心等相關機構領導和專家出席了研討會。專家圍繞行業開展環保領跑者遴選的意義、方向和重點門類進行深入交流和討論，認為環?！邦I跑者”制度作為一項正向激勵政策，與通常使用較多的約束性懲罰類政策相比，更能被企業所接受，更能激發企業自覺提升環境管理水平，各行業都表達了對國家出臺這類政策的肯定和期待態度。

3 環保領跑者制度是國家的一項重要政策

產品導向環境政策將環境保護的重心從控制生產工藝轉向控制產品,進而帶動整個環境保護管理范式的轉換。

產品導向環境政策突出了預防為主的環境保護理念。工藝導向環境政策主要用于解決具體的環境問題,由于沒有對產生有害物質的生產過程本身進行干預,因此它屬于污染的末端治理方法,只能對環境問題起到緩解作用,而不能做到事前預防。產品導向環境政策則將產品作為各種環境問題的根源,強調在產品設計階段就應該對產品整個生命周期的環境影響進行考察,從經濟發展的源頭上預防和避免環境問題的產生。環境生命周期思想是產品導向環境政策的思想基礎,歐盟委員會2003年的關于整合性產品政策的說明中，突出了環境生命周期思想的重要性,提出生命周期思想應該變成整合性產品政策的基本屬性。

環境保護綜合名錄是我國首創的產品控制政策。環境保護工藝導向型環境政策，已經不適應經濟發展的形勢，產品導向的環境保護政策正在興起。歐盟實施產品導向環境政策的形成是以歐盟整合性產品政策的提出為標志。我國從2007年開始實施的環境保護綜合名錄，名錄就屬于產品導向控制政策，它的鮮明特點是直接與環境保護經濟政策掛鉤，只要是被列入環境保護綜合名錄中屬于“高污染、高風險”的產品，我國各有關部門，例如海關、銀行等部門一律封殺。而對于相應的創新清潔生產的產品，則給予出口退稅、綠色貸款等政策支持。環境保護綜合名錄政策是從經濟發展的終點----“產品”進行環境保護政策的控制,是對產品實施從搖籃到墳墓的全過程控制,屬于產品控制政策,與當前實施的工藝導向型控制政策有很大的不同。環境保護綜合名錄政策是中國創新的產品導向控制政策，尚存在許多不足，例如在基礎理論、推廣應用、機制體制等許多方面尚顯不足，還有許多工作要做。

緊密圍繞“十三五”環境質量改善這一中心任務，根據環境質量改善的要求和“十三五”環境管理重點任務，采取“一核心、兩主線、三領域、四主體、五重點、全覆蓋”的領跑者制度工作思路與框架，“一核心”是指緊密圍繞環境質量改善，“兩主線”是指源排放與要素治理雙控，“三領域”是指生產與生活方式綠色化、生態系統穩定好轉，“四主體”有兩個層面含義，一是領跑者評選主體，指產品、工藝、技術和設備，二是領跑者工作參與主體，指政府、企業、公民個體和社會團體，“五重點”是指政策體系、市場機制、工作機制、融資模式和輿論氛圍，“全覆蓋”是指對于“十三五”確定的重要任務、重要領域、重大工程實現領跑者支撐全覆蓋。

4 環保領跑者政策的實施關鍵在于項目的遴選

普遍認為環保領跑者政策宏觀設計很好，但是項目的篩選是一個大系統工程，因為環保領跑者的項目涉及到很多行業，范圍很廣；但是由于是環保領跑者項目，產品必須具有絕對的技術先進性、環境可達性與經濟合理性。因此，環保領跑者項目的遴選是關鍵。

環保領跑者，不是遴選企業也不是遴選個人，更不是遴選一般產品，而是遴選在行業發展中的環境保護最為優秀的產品。

（1）我國環境保護產品的認證的情況分析 環境保護產品是以控制環境污染、保護環境為主要目的產品的總稱。我國環保產品分為深綠色產品，主要指大氣污染治理設備、水污染治理設備、固體廢棄物處理處置設備、節水設備、生態環境保護裝備、清潔生產設備、環境監測分析儀器儀表、環保藥劑和材料等；淺綠色產品，主要是改革工藝，實施清潔生產后生產后生產的產品，例如，不產生揮發性有機污染物水性涂料。

我國環保產品認證的主要特點包括三個方面：第一，環保產品認證是對環保產品的質量、性能和設計制造過程的水平和能力的認證，是一個對環境污染治理產品的全面認證。這個認證通過對產品的設計水平、制造質量、加工能力、性能指標、質量保證、應用效果等多角度多方位做出綜合評價和結論，甚至有部分產品認證的指標優于行業標準指標，符合市場的需求。第二，借鑒國際環保產品認證的一些經驗，同時結合我國環保產業的實際情況，采用先進、合理的認證模式，即“工廠條件檢查+產品檢驗+獲證后監督”。在實施認證的過程中，不但注重產品的質量和性能的檢測，還從企業的質量體系的角度出發全面考察企業的質量保證能力，使企業通過認證不但在銷售上提升競爭力，也從生產管理上提升了企業的水平。第三，我國的環保產品認證正在與其他國家和地區的相關部門接洽，力爭做到雙邊互認，與國際接軌，為企業走向國際市場鋪平道路。

科技成果的評選涉及到技術先進性、環境可達性與經濟合理性，評選過程也是一項系統工程。其他有關部門還實施了綠色產品與節能環保產品等種類繁多的獎勵項目。

（2）我國環保領跑者產品遴選的困境

從環境保護產品的認證就可以看出一個環境保護產品的認證就需要經過多個技術環節。環保領跑者遴選更需要這些環節，還需要在認證后，建立評價指標體系，進行環保領跑者產品的審查，最后經過行業專家與環保專家的評審進行確認，實施起來是一個復雜的技術體系。

（3）環保領跑者產品的基本原則

在四部委文件中已經明確提出：環?！邦I跑者”是指同類可比范圍內，環境保護和治理環境污染取得最高成績和最好效果的產品。通過制定環?！邦I跑者”指標、發布環?！邦I跑者”名單，在行業內樹立節能環保標桿，通過政策激勵引導全社會向“領跑者”學習和看齊，倡導綠色生產和綠色消費，全面提升社會綠色水平。這是一個比較高的基本原則。

采用“優中選優”的遴選原則。環保領跑者產品的遴選不采用海選的辦法，遴選不能從（0）開始。而是根據“優中選優”的原則，在已經獲得過有關行業協會表彰的優秀產品的基礎上，進一步遴選，達到基本要求的，按統一要求上報環保領跑者辦公室。

（4）環保領跑者項目遴選的運行程序

行業初選，凡是通過各個行業有關產品評選后，獲得獎項的項目，通過過各行業協會、學會等機構，按統一要求直接上報環保領跑者評選辦公室。

辦公室組織行業專家與環保專家進行初選審查。

總體審查，環保領跑者辦公室負責組織全部項目的審定工作，根據工作開展的具體情況分行業進行綜合領跑者項目的審定，經過行業專家與環保專家的評議，提出具體名單。在此基礎上，需要進行現場考察，提出具體意見，

審定，確定名單后，征求公眾意見，經過領導認定。

（5）建立環保領跑者產品的篩選運行規則

制度參與主體主要為政府、企業、第三方機構和公眾四類。成立環保領跑者制度試點聯合工作組，工作組負責制度建設、組織協調、標準制定、獎勵發放、實施保障、監督評估等工作，辦公室設在財政部，成員包括環境保護部、發改委、工信部、質檢總局等。工作組委托第三方機構按規程實施環保領跑者產品的認定工作，并發布名單。

政府制定領跑者標準，發布激勵政策，組織監督與評估；企業提高環保水平，自愿參與競爭，申報企業或產品領跑者認定；第三方實施檢測評估認證；并由政府最終發布企業與產品領跑者名單，保證過程與結果的公平公正。

環境保護部“領跑者”產品的篩選由環境保護部委托環境保護部環境與經濟政策研究中心主持。四部委還將逐步建立并完善環?！邦I跑者”指標以及現有環保標準的動態更新機制;定期發布環?！邦I跑者”產品名錄及環?！邦I跑者”企業名單。對“領跑者”企業給予適當的獎勵支持。

各種產品與相關企業均可向第三方（有關協會）提出申報。第三方需要根據產品的屬性，選擇專家,進行評審。

環保領跑者的產品稱號是動態的，每年發布一批新的環保領跑者產品與企業名單，同時發布廢除的領跑者產品與企業名單，撤銷稱號。

（6）設立《環保領跑者》的標識

為了激勵與識別獲得環保領跑者產品的企業，將在領跑者產品明顯的地方粘貼《環保領跑者》的標識。領跑者產品的生產企業，可以在品牌宣傳、產品營銷中使用。財政部會同有關部門將給予環?！邦I跑者”適當的經濟政策支持，鼓勵環?！邦I跑者”的技術研發、宣傳和推廣，為環?！邦I跑者”創造更好的市場空間。

（7）制定環保領跑者產品獎勵辦法

由財政部統一組織，直接對其銷售環節進行合理的資金補貼，降低面向消費者的價格，增強其市場競爭力，促進環境友好型消費。

建立補貼實施模式。企業所生產的產品經過第三方認定后，簽訂針對此產品的銷售合同，對補貼時段內的銷售量進行承諾。財政部根據銷售合同匯總情況確定預算資金。補貼時段結束后，對企業進行財務審核與技術審核。其中，財務審核由第三方會計師事務所進行，技術審核由行業專家組成，確認企業所生產、銷售的產品與企業申報的產品在組成、理化性能、型號、數量等方面完全一致，防止變更生產地點、質量和數量達不到要求等現象發生。根據財務審核與技術審核聯合出據的核查報告，結合合同完成情況，下發補貼資金。

完善配套激勵措施。制定產品環?！邦I跑者”標志，為“領跑”產品、設備或企業貼上認證標示，享受國家宣傳推廣政策和環保優惠政策；建立環?！邦I跑者”制度綠色宣傳機制。大力宣傳環?！邦I跑者”產品、設備或企業，通過對“領跑者”的全面推廣和宣傳教育，引導和鼓勵消費者綠色的消費理念；環保部門在正常的環境監察中減少對環?！邦I跑者”企業檢查次數或免于檢查；優先向環?！邦I跑者”產品、設備或企業安排清潔生產、環保資金；環?！邦I跑者”企業可以優先免費在“領跑者”項目網站上設立網頁宣傳介紹產品、設備在環境保護方面的成效；環?！邦I跑者”企業上市或再融資可免于環保核查；環?！邦I跑者”企業按有關規定享受稅收、信貸等其他優惠政策。

（8）建立領跑者與強制性、推薦性等標準的互動機制

領跑者的準入標準是依據國家現有強制性和推薦性等體現最新、最高的環境績效制定的。隨著領跑者工作的深入，以及行業（工藝、技術、產品）等的推廣、發展、提升等情況變化，現有強制性與推薦性標準有可能部分限值過低。因而，可以將環?！邦I跑者”指標與現有的清潔生產標準、環境標志產品標準和產品質量標準等相反饋銜接，帶動現有環保標準適時提升。

（9）開展與環保領跑者政策相關課題的研究

由于環保領跑者制度是環境保護管理政策的創新，是一項新生事物，需要對國外類似的政策進行系統研究，學習他們的成功經驗。我國的領跑者政策無論對政策實施的本身，還是產品篩選的范圍與標準，實施經濟政策的力度與范圍，運行的機制與體制等，都存在不確定性。為了使這項政策健康發展，可以采用理論研究與具體實踐相結合的辦法，使這項工作不斷深化完善。

5 我們為什么不主張評審企業領跑者

環保領跑者制度的本質是鼓勵創新，鼓勵采用最先進的技術與工藝生產的產品，不獎勵隨跑者著，例如，PX(生產滌綸的原料）生產工藝，被中國石化研究院攻克，中國石化高效環保芳烴成套技術達到國際領先水平，該項目榮獲2015年度國家科學技術進步特等獎。這個項目肯定是領跑者，但是生產企業有5家。我們只能評定工藝與產品不能再評定企業。

2015年財政部等四部委頒布我國實施環保領跑者的文件中，明確提出：“環?！邦I跑者”制度實施方案中明確指出：環?！邦I跑者”是指同類可比范圍內環境保護和治理環境污染取得最高成績和效果即環境績效最高的產品。實施環?！邦I跑者”制度對激發市場主體節能減排內生動力、促進環境績效持續改善、加快生態文明制度體系建設具有重要意義”。在文件中，明確提出是產品。

我國政府一直反對對企業進行評比，明確指出，為維護正常的社會經濟秩序，促進國民經濟和各項社會事業健康發展，必須嚴格控制評比活動。今后，除按法律規定和經黨中央、國務院批準外，不得再舉辦全國性或行業性的對企業的各種評比活動。

評選企業，是一個非常復雜的一個系統工程，涉及社會問題也很復雜?？梢哉f比評選一個產品復雜的多，評選先進企業的指標與環境保護治理工程相距甚遠。企業領跑者的評選直接影響產品的領跑者的評選。

〔1〕徐云，曹鳳中.環境保護強勢運行推進了重化工行業的發展.黑龍江環境通報，2017第2期.

〔2〕徐云，曹鳳中.加快我國環保領跑者政策實施效應的思考，經濟要參，2017年第36期.

〔3〕《國務院關于停止對企業進行不必要的檢查評比和不干預企業內部機構設置的通知》(國發〔1991〕65號.

Discussion on Selection Mechanism of Environmental Protection Leaders

XuYun（Zhongguancun Green Situation Strategy Research Group BeiJing BeiJing 100000）

Environmental protection leader policy will be implemented in our country.The paper suggests that selection cannot begin from 0,but according to the principle ofquot;best of bestquot;.Further selection should be on the basis of outstanding products of relevant industry association.Environmental leader office is responsible for organizing the whole project approval work on the basis of primary selection.It is recommended to evaluate only the process and product,not the enterprise.Suggestions for the selection and operation of leader products are put forward.

Environmental protection Leader ProductTechnology

X-01

A

1674-263X（2017）03-0001-04

2017-09-20

徐云（1964-），男，博士，在中關村綠色國情戰略研究小組工作。