提升監獄基層監區領導執法管理能力初探

紀 真（江西省饒州監獄監獄長）

提升監獄基層監區領導執法管理能力初探

紀 真（江西省饒州監獄監獄長）

在“四個全面”戰略布局和司法體制改革這個大背景下，全面依法治監，建設“五個過硬”隊伍，維護監獄持續穩定，提高教育改造質量，已成為新形勢下監獄工作的重點。監獄75%以上的警力在監區，監獄工作的基礎和關鍵也在監區。作為基層一線民警的帶頭人、表率者，監區領導執法管理能力的強弱在很大程度上決定著監獄民警隊伍的精神面貌，體現著監獄的管理水平，影響著監獄的安全穩定和罪犯改造質量。因此，加強基層監區領導的執法管理能力建設就愈顯重要。

一、饒州監獄監區基層領導執法管理能力現狀及存在的主要問題

筆者通過采取無記名的方式對江西省饒州監獄基層監區領導的執法管理能力狀況進行了問卷調查。通過對調查問卷匯總分析，當前基層監區領導在執法管理能力上主要存在四個方面的問題：

（一）學習意識有待進一步提高

基層監區領導只有通過學習，才能不斷提升適應新要求所應當具備的綜合素質和能力。問卷調查顯示，基層監區領導中有12%的人存在著“學習是次要的，只要把罪犯管好、教育好就行”的思想；還有30%的人認為“基層工作瑣事太多，比較浮躁，靜不下心來學習”；有60%的基層監區領導表示，除了參加上級統一組織的學習和培訓活動外，自己主動學習的很少。由于部分監區領導的學習意識不強，不愿主動學習新知識，體現在工作實踐中，就會導致知識結構和理念與監獄的發展不相適應，眼界不寬，視野不遠，“老辦法不能用，新辦法不會用”等現象不斷出現，從而影響監區整體工作的推進。

（二）責任意識有待進一步提高

提高執法管理能力的基礎和根本，在于責任?；鶎颖O區領導的責任意識強弱，直接關系到監區工作的整體水平和監區民警隊伍建設的整體質量。問卷調查顯示，目前饒州監獄部分基層監區領導存在責任意識不強的問題，這些問題主要如下圖：

圖一：基層監區領導責任意識不強的典型表現示圖

體現在工作實踐中，這些責任心不強的典型特征就是基層監區領導中，軟、懶、散、拖的不良作風仍有不同程度存在，有的缺乏積極進取和吃苦耐勞精神，有的用在扎扎實實干工作的時間較少；有的監區領導思想觀念落后，在工作中抱著“不求有功，但求無過”的心態，滿足于不出事就行；有的監區領導的奮斗目標就是輪崗去機關，或是謀個清閑的崗位，這樣的心態導致他們的責任感處于一種缺位狀態。

（三）精細化管理意識有待進一步提高

提升基層監區工作執法管理能力的落腳點，在于基層監區特別是監區領導的精細化管理意識。參與問卷調查的民警認為，目前在部分基層監區領導中不同程度地存在五種精細化管理意識不強的問題，其在基層監區領導精細化管理意識不強中的占比，具體如圖二所示：

圖二：基層監區領導精細化意識不強的典型表現

上述基層監區領導精細化意識不強的表現，很大程度上是因為監獄傳統的經驗型、粗放型管理模式和思維的影響和延續。有的監區領導認為，領導就是制定策略，而執行屬于細節事務的層次，是下屬的事情，作為領導只需要簡單授權就行。這種觀念是絕對錯誤的，作為基層監區領導，必須腳踏實地，親歷親為，才能“知易行難”，工作起來才能得心應手，游刃有余。

（四）基層監區領導的爭先意識有待提高

基層監區領導的爭先意識是提升監區工作執法管理能力和創新發展的動力和靈魂。隨著形勢的變化和時間的推移，監獄和監區的工作環境每年都在發生變化，但仍有部分基層監區領導由于自我要求不夠高，伴隨著工作年限的增長，職務得不到晉升，工作就逐漸缺乏激情，出現只求過得去，不求過得硬的心態。從調查問卷顯示，部分基層監區領導的優越感較強，較易自我滿足，同時對先進性的認識還比較膚淺，進取心和爭先意識有待加強。

二、對基層監區領導執法管理能力諸問題的深層次原因分析

針對基層監區領導執法管理能力中存在的種種問題，筆者根據問卷調查的結果，從主觀和客觀兩個方面進行了分析，認為主要有以下幾個方面的深層次原因：

一是監獄對基層監區領導的教育培養力度不夠。近年來，監獄的中層干部的選拔任用工作越來越完善，基本體現了公開、公平、公正的原則。但通過選拔任用之后，監獄對新任中層干部特別是基層監區領導的教育培養等后續工作還很欠缺。對新提拔的基層監區領導，除了開展任前談話和一年期滿后例行性的考察以外，缺乏有針對性的培養和引導措施，任其在崗位上自由發揮，導致少數監區領導上崗后，表現松懈，不能很好地適應新崗位和新職責；對其他的監區領導同樣也缺乏后續的教育培養工作，有的基層監區領導從進入監獄以后就一直在監區工作，有的甚至在同一個監區一干就是十多年，這使得他們習慣于站在監區的角度看問題，工作逐漸缺少活力，思路越來越窄，看不到自己的差距，體會不到自己的不足。

二是監獄對基層監區領導進行學習培訓的力度不夠。近年來，盡管監獄在推進學習型監獄和學習型黨組織建設方面做了不少工作，但主要還是依靠監區自行組織學習或者是個人自學的形式，學習的質量和效果往往大打折扣；部分民警包括基層監區領導學習的目的只是為了完成規定的任務，主動堅持學習的態度不夠；同時，上級和監獄開展的各類結合監獄中層干部的學習活動、講座很少，針對性和實效性也不夠，難以提高基層監區領導的學習意識，難以使監區領導進一步優化知識結構、拓寬工作視野、把握上級的決策部署、掌握監獄工作的法律政策、提高履職的能力和水平。

三是監獄對基層監區領導管理考核的力度不夠。近年來，雖然監獄加大了對中層干部的責任追究力度，但大多只能限于誡勉談話、批評教育、扣分之類的處理，無關痛癢，對那些不適應中層崗位或執行力差的中層干部，不能及時地進行崗位調整。同時，監獄除了每年對基層監區有績效考核外，沒有更細化的涉及到基層監區領導崗位的考核指標，對于監區領導執法管理能力的強與弱、業績的好與差沒有一個客觀、明確的評價獎懲體系，監獄對基層監區領導的年終考核大多也只是走走過場，難以對表現一般或落后的監區領導真正形成觸動。為此，“能上不能下”的弊端導致一部分基層監區領導不思進取，在其位不謀其事。

四是監獄對基層監區領導的競爭激勵機制不健全。由于領導的職數限制，監獄不可能給多數中層正職領導提供進一步發展的平臺。以筆者所在的監獄為例，2005年至2015年10年間，僅有5名基層監區正職領導晉升為監獄領導。目前，大多數監獄在選拔使用中層領導時采用的是“競爭上崗”或“績效考核排位”。這種方式雖然體現了公開、公正、競爭、擇優的原則，但也會使一部分條件不符合、競爭無優勢或自我價值認同感低的中層副職領導工作動力不足、熱情不高。

三、加強基層監區領導執法管理能力建設的對策

基層監區領導的執法管理能力建設是一項長期的、系統的工程。筆者認為，監獄只有適應全面適應全面依法治監、“五個過硬”的要求，牢固樹立以人為本的原則，著力完善“五項機制”，切實提高監區領導的“五種意識”，才能逐步提升基層監區領導整體的執法管理能力，進一步夯實監獄的基層基礎。

（一）完善教育培養機制，提高基層監區領導的大局意識

提高監區領導的大局意識，關鍵要抓好三點：一要堅持正確的用人和育人導向。要千方百計營造有利于基層監區領導成長和發揮才干的環境，公開、公平、公正選拔監獄中層干部，并注重培養優秀的青年中層干部，形成人才階梯隊伍，激發基層監區領導立足崗位干事業的大局觀念。要充分利用監獄黨委成員與基層監區班子掛點制度，由監獄領導定期與監區領導開展談心活動，教育引導他們把握政策，了解上情，領會實質，增強執行政策的自覺性。二要加大對新提拔監區副職領導的晉升培養力度。對新任的監區副職領導，監獄可以采取“請進來”的方式，邀請專家教授、上級領導或經驗豐富的民警定期為他們授課或開展座談交流；也可以采取“走出去”的形式，安排新任監區副職領導帶著課題和問題到兄弟單位掛職鍛煉，使他們能夠取長補短，拓寬視野。三是加大科室與監區、監區與監區中層干部之間的輪崗交流力度。要爭取使40歲以上的干部5年內輪崗一次，40歲以下的干部3年內輪崗一次，有培養前途的監區領導2年內輪換一次崗位。在本單位內部輪崗的基礎上，可嘗試拓展監區領導交流的空間，如選派到省內其他監獄、系統外單位，或外省監獄去鍛煉交流等等。通過多崗位的輪崗交流，不僅能夠培養出“一專多能”的監區領導，還可以使更多的監區領導能夠服從服務于監獄大局，站在監獄整體立場上來研究和考慮問題。

（二）完善學習培訓機制，提高監區領導的學習意識

學習培訓是提高基層監區領導政治修養和業務素質能力的重要渠道。因此，監獄要堅持“向學習培訓要綜合素質，向綜合素質要戰斗力”的理念，進一步提高監區領導的學習意識：一是努力營造良好的學習氛圍。要深入開展“學習型監區”建設活動，利用好周例會、支部“三會一課”等多種形式，教育引導監區領導和民警加強學習，努力提高自身的綜合素質；還可將基層監區領導個人的學習情況與對他們的管理考核制度掛鉤，使監區領導從“要我學”轉變為“我要學”，在完成規定的學習動作基礎上，能夠擠出時間進行自學，并確保學習取得實效。二是堅持學習培訓的制度化。要根據監獄年度工作安排，制定切實可行的年度、季度監獄中層干部培訓計劃，由政治處組織，確保所有基層監區領導都能夠參加多次的集中業務學習和交流，能夠參與多次的專業技能培訓，切實提高他們的業務素質和工作能力。三是增強學習培訓的針對性和實效性。在筆者所做的問卷調查中，除了政治理論學習外，目前監獄基層監區領導中，最想要通過學習培訓來提高的業務素質和能力主要有五大類，見下圖：

圖三：基層監區領導最想要提高的五類業務素質和能力

因此，監獄要按照“干什么學什么、缺什么補什么”的原則，結合上圖中基層監區領導急需提升的幾點業務素質和能力，在提高監區領導學習培訓的針對性和實效性上下功夫。比如，可以采取支部書記論壇、監區長論壇和專題座談會的形式，相互之間開展業務交流和探討；可結合基層重點工作開展一些課題調研，并使之成為監區領導提高執法管理能力的有效抓手，切實提高基層監區領導的業務素質和理論水平。

（三）完善管理考核機制，提高基層監區領導的責任意識。

基層監區領導的敬業精神和工作責任心直接影響到監區整體工作的好壞。要提高監區領導的責任意識，關鍵要完善三項管理考核機制：一是細化量化對基層監區工作的績效考核制度?？冃Э己瞬粌H要考核涉及“一票否決”的硬指標，更要細化量化監管改造和行政政工考核標準，強化督查考核，實行季度考核排名，年終全面考核排位，考核結果與監區領導的政治榮譽、政治待遇、評先評優等相掛鉤，使基層監區領導時時感受到壓力，激發出動力，提高執法管理的能力。二是建立對基層監區領導個人的崗位考核制度?？杉毣炕瘜ΡO區領導德能勤績廉等綜合表現的崗位考核指標，并與監區的績效考核、日常督查和群眾評議相結合?？己私Y果不僅要作為對監區領導評先評優、提拔任用的依據，還要作為對監區領導追究責任的證據，還應與其晉升非領導職務掛鉤，真正讓會干事、肯干事的人不吃虧。三是嘗試改革中層干部人事管理制度。對責任心不強、群眾意見大、業務素質不高、工作落后明顯的監區領導要及時通過談心談話、調整崗位等形式，增強他們的危機意識；對新提拔的監區領導在試用期內責任心不強、業務績效一般，或所在監區發生責任案件、本人出現重大違紀事件的，一律予以免職，不遷就照顧。要通過完善對基層監區領導的管理考核機制，真正提高監區領導的責任意識，形成一級帶動一級干，一心一意謀發展，真抓實干干事業的良好風氣。

（四）完善督查督辦機制，提高基層監區領導精細化管理意識。

能不能做到管理精細化，基層監區領導起著最核心的作用。要提高基層監區領導的精細化管理意識，必需把握兩個重點：一是保障制度的驅動力，建立完善規范的制度體系?；鶎颖O區領導要善于發現、總結、推廣典型經驗和做法，并形成行之有效的好制度、好措施，推動上級各項工作部署在本單位的落實。同時，形成靠制度管人、按制度辦事、用制度規范工作的有效機制，做到所有崗位都有工作標準、所有環節都有程序規范、所有結果都能責任到人。二是提高制度的執行力，保障制度的嚴肅性和權威性。再好的制度，關鍵靠落實。因此，完善監獄督查檢查機制就顯得尤為重要。監獄可以建立以特勤大隊督查和監區二級督查為主、監獄總值班督查為輔、業務科室檢查為補充的“三位一體”督查模式；建立對監獄工作全面督查、督查情況每天通報、問題跟蹤整改和每周督查情況向監獄長辦公會報告“四項督查機制”。通過這樣制度化、常態化的督查檢查，及時發現和消除各類問題和隱患，促進各項工作制度和措施的落實到位。

（五）完善競爭激勵機制，提高基層監區領導的爭先意識。

爭先意識是監區工作發展和創新的靈魂?；鶎颖O區領導只有樹立強烈的爭先意識，才能不斷創新工作，化挑戰為機遇、轉潛力為實力、變困境為佳境。要提高基層監區的爭先意識，必須從三個方面完善激勵競爭機制：一是要注重發揮先進典型的導向功能。要重視對基層監區集體及監區領導個人中先進典型的挖掘與宣傳，對執行力強、工作出色的監區與個人，要及時、有針對性地進行各種類型的表彰和鼓勵，形成“干好干壞就是不一樣”的理念，充分發揮優秀監區領導的示范與引導作用，使監獄上下形成勇于進取、爭創一流的良好氛圍。二是要豐富對優秀監區領導進行激勵的政策和手段。對優秀監區領導的激勵政策應以精神獎勵為主，并通過知識激勵、情感激勵、榮譽激勵和政治激勵等多種激勵政策和手段的綜合利用，進一步提升基層監區領導的競爭力和執行力。按照“德才兼備”的標準，真正把政治過硬、能力突出、群眾公認的監區領導選拔和推薦到更高的領導崗位上來，提高基層監區領導的工作積極性。三是要重視對各類宣傳手段和工具的運用。對工作表現突出、執行力強的監區領導要適時公開表揚或表彰，并通過監獄內部電視、網絡、刊物、電子屏、宣傳欄等進行大力宣傳，進一步激發他們的潛力和動力。同時，把一些考核評比情況、獎懲情況及時公布，以達到培育獎勵先進、鞭策后進的目的。

大局意識、學習意識、責任意識、精細化管理意識和爭先意識這“五種意識”是相輔相成、相互促進、相互作用的有機統一整體?；鶎颖O區領導的執法管理能力建設是一項長期的、系統的工程，監獄應當著力完善和綜合運用好教育培養機制、學習培訓機制、管理考核機制、督查督辦機制和競爭激勵機制這“五大機制”，切切實實提高基層監區領導的“五種意識”，進一步提升新常態下基層監區領導的執法管理能力，夯實監獄的基層基礎，從而為推進監獄工作的全面協調可持續發展，為維護社會和諧穩定、促進經濟社會發展作出更加積極的貢獻。

（責任編輯 朱騰飛）