地方政府公共服務供給能力建設

周雨嫣

【摘 要】政府的公共服務供給能力代表了政府職能履行的能力，是政府公共性最主要的體現，也應該是政府所必須實現的一項首要的價值目標。地方政府的公共服務供給能力是與其公共職能密切相關，但是，就目前而言，在很多地方都存在著公眾的公共需求與政府公共服務供給能力低效的矛盾，所以，我們必須要從公共需求的實際出發，分析地方政府公共服務低效的原因，為政府公共服務能力低效提出對策，來推進地方社會的和諧發展。

【關鍵詞】地方政府；公共服務；供給能力；對策

加快職能轉變的步伐，提高政府的公共服務能力，是當代我國政府改革一個急需完成的目標。政府應時刻牢記“以民為本”的執政理念，民生問題也應該成為政府解決的首要問題，這就為政府的公共服務職能提出了新的時代要求，公眾關注的不僅僅再是數量的多少而是質量的高低。所以，當代地方政府應該對公眾需求具有一種敏銳的觸覺，要走入群眾，真實的反映出群眾的需求和偏好，努力提升公眾的生活水平和質量。而政府的公共服務供給能力則是提高民生水平的關鍵點，所以，對地方政府供給能力的分析探討是具有很強的現實意義。

一、相關概念的的內涵

（一）公共服務的內涵

2004年2月21日，國務院總理溫家寶在《提高認識、統一思想，牢固樹立和認真落實科學發展觀》中指出：公共服務就是“提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件，努力建設服務型政府”。一個國家的公共服務能力，可以直接投射在國家社會經濟的發展水平中，公共服務職能是否健全，體系是否完善，這都為國民經濟的發展提供了強大的動力?；竟卜盏哪康木褪且獙崿F政府為公民提供優質完善的公共物品和服務，從而滿足公眾生存發展需求。它一般具有“非排他性”、“非競爭性”和“公共性”。而“公共性”又是這三者最為突出的一點，它強調了政府的職能行使的價值取向以及各項政府公共決策應有的價值偏好。

（二）地方政府公共服務供給能力的內涵

地方政府公共服務供給能力，它不僅是地方政府公共服務供給是否高效的重要指標，同時它也在另一個方面反映了地方政府內部資源和條件的配置是否合理。包括地方政府的財政狀況、人力資源、組織能力、政府權力權威。它是政府組織各項有形資源和無形資源的整合能力，最終體現為地方政府為社會公眾提供所需的公共產品和服務，如各項基礎設施以及對社會秩序和國家法律的維護等，注重的是服務質量。地方政府的能力是由很多因素構成的，它一方面體現在政府公共政策的制定、執行、監督完善和在動態的過程中不斷的信息反饋。另一方面，又體現在政府各項能力的發揮，如提供公共產品的能力，制定市場規則的能力、人力資源發展的能力、社會保障能力以及政府危機管理的能力等。它具有公共性、有限性、服務性和成長性[i]。

二、地方政府公共服務能力建設存在的問題

（一）地方政府公共服務不能滿足公眾需求

在過去的很長一段時間里，政府的各項公共服務政策都是政府單方面制定的，政府想當然的認為人們需要的是這樣而不是那樣，在政策制定的過程中，并沒有得到公眾的參與，很多政府領導似乎只看中自己的政績和地方GDP的增長，而政府本應該時刻考慮的公共利益卻被忽視了。政府的財政支出大多數都用在了政績工程的建設上，在公共服務這方面的投入并不高。在盈利性領域的投入多了，自然在社會保障、醫療教育、基礎設施等公共領域的投入和關注力就少了。而財政投入的不足則會直接影響到地方政府公共服務的數量和質量。這就會直接導致地方政府公共服務的供給總量不足。而從另一方面來說，地方政府的財政收入大多數都歸于中央政府，地方政府的各項公共政策也是貫徹和服從中央政府，這樣就會出現另一個問題，即地方政府不能根據地方的實際情況，真正做到實事求是，制定出因地制宜的公共服務政策。地方政府的自主性受到束縛也會導致政府公共服務供給總量的下降。

（二）地方政府公共服務供給差距大

地方政府公共服務供給在城鄉之間差距較大。長久以來的城鄉二元結構一直都沒有被打破，城市和農村的公共財政支出在全國財政支出的總比重差距甚大，城市和農村在教育和醫療保險等資源的占有率上也是分配不公，而城鄉之間的社會保障制度的覆蓋面也是有一定差距。城市公共服務的資金來源渠道較多，大多來源于地方政府的撥款，而農村的公共服務資金卻大部分來自于農民的自籌。而城鄉之間的公共服務質量上的差距也給城鄉群眾帶來不一樣的生活品質和享受，存在著嚴重的公共服務不均等。我國是個農業大國，農村人口占總人口的多數，而他們所享受的資源與城市相比卻更為稀缺。這樣就導致了，農村居民很難享受到政府為他們提供的公共服務，如果不打破這種二元機制，“三農問題”的困境以及城鄉公共服務均等化將很難得到解決和實現。

（三）地方政府公共服務供給的效率不高

用最小的投入獲得最大的利益，這樣才是最有效率的方式，但是，由于我國的市場經濟機制還不是十分完善，政府與市場的界限還不是很明晰，政府在公共服務中引入市場機制還缺乏經驗，以致于無法確保市場提供公共服務是建立在承擔社會責任的基礎上，因而對那些提供公共服務的私營部門進行過多的干預，這是在一定的程度上造成公共服務供給效率不高的原因[ii]。雖然在當下，塑造責任型政府成為熱點話題，但是，在現實中，政府在公共服務還是存在著缺位、錯位和越位的現象，如食品安全問題和各項行政審批問題等，這些都是與人民的生活息息相關的問題，而地方政府在這些方面責任的缺失則體現了政府公共服務供給的能力和效率的低下，這也是我們需要關注的一個重點問題。

三、地方政府公共服務供給能力建設問題的原因分析

（一）地方政府服務意識淡薄

當前，由于我國社會主義市場經濟機制發展還不完善，政府所關注的焦點往往都是地方經濟的發展以及政府政績的提高。這是造成地方政府官員服務意識淡薄，公共物品供給不足、公共服務效率不高的一個主要原因。在過去的很長一段時間里，政府承擔著資源分配者和權力行使者以及市場監控者的角色，對自己本身應具備的公共性認識卻相對模糊，常常職責不清，在政府內部也行成了很濃厚的“官本位”思想，這就導致了政府官員公共職能的弱化，公共服務態度的惡化。在很多時候，政府官員表現的并不是“人民公仆”的形象，而是十分的高高在上，政府官員中也存在著以權謀私的現象，罔顧公眾利益，很大程度上也是因為他們并沒有樹立為人民服務的服務意識。所以，每當在官員的個人利于與公共利益發生相悖的情況下，公共利益往往都是被犧牲和舍棄的。

（二）地方政府公共服務的投入不足

地方政府在公共服務職能的財政投入比重過小，這就使得地方政府本應提供的一些公共服務無力供給或者供給不足。尤其是在教育、醫療、衛生、就業、環境等方面，現有的公共資源面對公眾不斷上升的公共服務需求顯得有些捉襟見肘。這點在農村地區體現的尤為突出。長期以來，地方政府都把工作重心放在經濟增長上來，并沒有很好的將精力放在公共服務的工作中。雖然，各級地方政府在不斷地進行職能轉變，但是在政府部門內部，卻忽視一些公共事物，沒有花精力努力去把公共事務處理好。地方政府基礎性的公共服務供給總量不足，使得政府和人民之間的供求矛盾不斷加深，對于一些已經投入的公共服務，還存在這使用率過低甚至被廢棄的現象，從而造成資源的極大浪費。

（三）公共服務供給缺乏公眾參與

地方政府在公共服務供給的過程中承擔的是主導的角色，公共服務的供給是通過政府公共服務的政策來完成和實現的。在社會經濟不斷前進發展中，公眾對政府公共決策的參與意識不斷提升，有能力更好的表達自己對公共服務質量的訴求。政府不再是公共服務供給的唯一主體，公眾參與能夠有效的實現政府決策的科學化，政府應該在公共政策制定的過程中適當的加大公眾參與的力度。如果只是由政府單方面的制定公共服務政策，那么政府就無法確切的掌握和了解公眾的需求，也就是說政府不能了解到公共服務供給過程中的真實情況和出現的問題。公眾參與的渠道不暢，政府需要加快政務公開的步伐，這樣能讓公眾及時的了解到政府的工作信息，公眾參與的觀念意識也影響著公眾參與到公共服務政策制定的熱情，公眾自身的文化素養也決定了公眾的政策參與能力。然而，在政府制定公共服務政策的現實過程中，會出現公民素質不高，參與意識不強、參與能力不高的客觀情況使得公眾不能很好的參與到政策制定的過程中。

四、提升地方政府公共服務供給能力的對策

（一）轉變政府職能，強化地方政府的服務意識

改革開放后，中國堅持走有中國特色的社會主義市場經濟道路，因此，地方政府必須要順應市場經濟的潮流，加強自身各項職能建設。市場經濟通過價值規律來調節市場和生產資料在各部門之間的流通，政府應該是市場的監管者而不是市場競爭的主體，所以，地方政府應該是一個有限的政府、高效的政府而不是舊體制下的全能政府和低效政府。地方政府應該明確自身與市場的界線，要有事業心和主動進取之心，為群眾謀福利，加強履行自身的社會公共職能。在現代社會，人民的民主權利意識不斷增強，這就需要地方政府高度重視和保障群眾的利益，樹立服務型政府的理念。地方政府應該是一個服務型政府，應樹立顧客導向，提高服務品質和種類，履行好自身的義務和責任，清晰自己的職能定位，促進地方公共服務事業的發展。

（二）加大公共服務方面的財政投入

公共服務事業要取得良好的發展離不開政府的公共財政的支持。從我國地方政府的公共服務供給現狀來看，資金短缺不足成為了地方公共服務事業發展的短板和瓶頸。所以，政府要想提高自身的公共服務供給能力就必須要解決資金問題。政府不僅要加大公共服務方面財政的投入，在另一方面，政府也應努力提高財政投入使用的效率，爭取用最小的財政投入獲得最大的社會公共效益。隨著地方經濟的發展，政府在公共服務投入資金的比重也應相應增加。對地方政府而言，財權和事權相匹配是十分重要的。同時，地方政府應努力加強自身公共服務職能的建設，完善地方公共服務的體系。

（三）加強公眾參與建設

隨著市場經濟的不斷發展，公眾參與意識的不斷增強，公眾對地方政府公共服務供給方面有著不同以往的利益訴求。所以，政府為了提高公共服務供給的質量和效率，就必須要組織好社會各方面的有利資源，充分調動各種社會各方面的積極性。公眾參與不僅能很好的反映政府公共服務供給中出現的現實問題，還能打破政府長期以來的在公共服務供給中的壟斷地位。這樣對提高政府公共服務供給質量有極大的推進作用。在公眾參與的過程中，政府需要不斷的引導和規范公眾的參與行為。政府必須要健全相關法律法規，用法律來保障公眾的權利，來保證公民參與的有序進行，公眾也應提高自身的文化素養，來更好的理解政府的政策目標，為政府公共服務的供給提出切實可行的建議。

（四）加強府際合作，實現公共服務均等化

中央政府與地方政府應該打破以往高度集權的模式，要逐漸形成地方分權和地方自治的局勢。但是，目前兩者在財權和事權上的劃分仍然不合理，它們在公共服務職能的邊界上也相對模糊，這點使得地方政府在管理地方公共服務事業的時候經常處于被動狀態。所以，為了能提供更好更優質的公共服務，應該合理規范劃分中央和地方政府公共服務職能的范圍。對于很多突發性的公共安全事件，就必須要加強地方政府和中央政府的有效合作，如霧霾、禽流感、地震等。地方政府在保證與中央政府政令暢通的同時，也應該打破原有的“條塊分割”，加強各級地方政府之間的合作，實現資源的流通，形成統一的市場，相互借鑒優秀的治理和公共服務供給的經驗。

目前，我國各級政府一直都在加快職能轉變的步伐，我國的各項公共服務事業也相繼取得了較好的成果，但是，在社會各項發展的同時，我們也應該看到并且重視我國地方政府在公共服務供給中存在的問題和能力不足、效率不高的現狀，政府公共服務供給能力的高低從側面反映了政府的能力和職能履行的狀況以及社會發展的水平，所以，我們必須要進一步完善我國政府的公共管理職能，提高公共服務供給的能力，為建設服務型政府提供堅實的基礎。

注釋：

[i] 申麗娟.現代化視閩下地方政府公共服務能力供給研究一基于重慶的實證[D].西南大學，2011：25.

[ii] 夏悅瑤.新型城鎮化背景下地方政府公共服務研究[D].湖南大學，2012：27.

【參考文獻】

[1]徐勇、高秉雄.地方政府學[M].高等教育出版社，2005：4-13.

[2]申麗娟.現代化視閩下地方政府公共服務能力供給研究一基于重慶的實證[D].西南大學，2011：25.

[3]夏悅瑤.新型城鎮化背景下地方政府公共服務研究[D].湖南大學，2012：27.

[4]劉德斌.論我國地方政府公共服務能力建設一以永豐縣為例[D].南昌大學，2007.

[5]范柏乃、傅衍、卞曉龍.基本公共服務均等化測度及空間格局分析—以浙江省為例[J].華東經濟管理，2015（01）.

[6]汪利錟.地方政府公共服務支出均等化測度與改革路徑—來自1995—2012 年省級面板數據的估計[J].公共管理學報，2014（10）.